T.A.R. Puglia, Lecce, III, 19 febbraio 2008 n. 530
Il Caso
L’amministrazione aggiudicatrice di un appalto per il servizio di manutenzione degli impianti ascensori siti negli immobili sedi di uffici provinciali esclude dalla gara due imprese affermando l’esistenza di un collegamento societario vietato dall’art. 10, comma 1-bis della legge 11 febbraio 1994 n. 109 (divieto ribadito dall’art. 34, secondo comma, del D.Lgs. 12 aprile 2006 n. 163).
L’esclusione viene impugnata da una delle imprese che chiede, tra l’altro, la reintegrazione in forma specifica.
Massime estratte dalla decisione
1. La reintegrazione in forma specifica in ambito amministrativo non coincide in pieno con l’istituto disciplinato dall’art. 2058 c.c.; ed in effetti la coincidenza si ha nelle vicende afferenti gli interessi legittimi cd. oppositivi, ed in particolare nei giudizi che hanno ad oggetto procedure ablatorie. In questi casi, alla pronuncia di annullamento dell’atto ablatorio il giudice puo` far seguire, ove ne sia richiesto e ove cio` sia possibile materialmente, la condanna della p.a. a reintegrare in forma specifica la posizione del ricorrente.
2. Nel caso degli interessi pretesivi, la reintegrazione in forma specifica deve essere vista come un ulteriore strumento di tutela dell’interesse del ricorrente, il quale puo` chiedere al giudice di pronunciarsi sulla spettanza del bene della vita controverso. In questo senso, si puo` anche parlare di effetto conseguente alla sentenza di annullamento, volendo con cio` intendere che, laddove la decisione sulla domanda impugnatoria affronti tutti i profili, sia formali che sostanziali, della vicenda controversa, si esplica nella sua massima forza il cd. effetto conformativo della sentenza, con conseguente riconoscimento in capo al ricorrente del diritto a conseguire il bene della vita.
3. il D.Lgs. n. 80/1998 prima e la L. n. 205/2000 poi hanno attribuito al giudice amministrativo il potere (riconosciuto costituzionalmente legittimo dalla Corte Costituzionale - sentenze nn. 204 del 2004 e 191 del 2006) di attribuire al ricorrente vittorioso la reintegrazione in forma specifica. In materia di appalti, la reintegrazione in forma specifica
equivale alla declaratoria di spettanza dell’aggiudicazione e pertanto il giudice amministrativo, laddove ritenga accoglibile tale domanda, deve necessariamente pronunciarsi sul contratto stipulato nelle more, considerandolo privo di effetto
Norme rilevanti
Art. 2058 Articolo successivo (Risarcimento in forma specifica).
[I]. Il danneggiato può chiedere la reintegrazione in forma specifica qualora sia in tutto o in parte possibile [ 184 comma 3] (1).
[II]. Tuttavia il giudice può disporre che il risarcimento avvenga solo per equivalente, se la reintegrazione in forma specifica risulta eccessivamente onerosa per il debitore [ 194 trans.].
(1) V. art. 18 l. 8 luglio 1986, n.349.
DECRETO LEGISLATIVO 31 marzo 1998, n. 80 (in Suppl. ordinario n. 65 alla Gazz. Uff., 8 aprile, n. 82). - Nuove disposizioni in materia di organizzazione e di rapporti di lavoro nelle amministrazioni pubbliche, di giurisdizione nelle controversie di lavoro e di giurisdizione amministrativa, emanate in attuazione dell'articolo 11, comma 4, della l. 15 marzo 1997, n. 59.
Art. 35. (1)
1. Il giudice amministrativo, nelle controversie devolute alla sua giurisdizione esclusiva, dispone, anche attraverso la reintegrazione in forma specifica, il risarcimento del danno ingiusto.
omissis
(1) Articolo sostituito dall'articolo 7 della legge 21 luglio 2000, n. 205.
LEGGE 6 dicembre 1971, n. 1034 (in Gazz. Uff., 13 dicembre, n. 314). - Istituzione dei tribunali amministrativi regionali
Art. 7.
Il tribunale amministrativo regionale esercita giurisdizione di merito nei casi preveduti dall'articolo 27 del testo unico 26 giugno 1924, n. 1054, ed in quelli previsti dall'articolo 1 del testo unico 26 giugno 1924, n. 1058 (1).
Il tribunale amministrativo regionale esercita giurisdizione esclusiva nei casi previsti dall'articolo 29 del testo unico 26 giugno 1924, n. 1054, e in quelli previsti dall'articolo 4 del testo unico 26 giugno 1924, n. 1058, e successive modificazioni, nonché nelle materie di cui all'articolo 5, primo comma, della presente legge.
Il tribunale amministrativo regionale, nell'ambito della sua giurisdizione, conosce anche di tutte le questioni relative all'eventuale risarcimento del danno, anche attraverso la reintegrazione in forma specifica, e agli altri diritti patrimoniali consequenziali. Restano riservate all'autorità giudiziaria ordinaria le questioni pregiudiziali concernenti lo stato e la capacità dei privati individui, salvo che si tratti della capacità di stare in giudizio, e la risoluzione dell'incidente di falso (2).
Il tribunale amministrativo regionale giudica anche in merito nei casi previsti dall'articolo 29, numeri 2) , 3) , 4) , 5) e 8) del testo unico 26 giugno 1924, n. 1054.
(1) La Corte costituzionale , con sentenza 10 aprile 1987, n. 146 (in Gazz. Uff., 29 aprile 1987, n. 18), ha dichiarato l'illegittimità costituzionale del presente comma, nella parte in cui, nelle controversie di impiego di dipendenti dello Stato e di enti, riservate alla giurisdizione esclusiva amministrativa, non consente l'esperimento dei mezzi istruttori previsti negli artt. 421, commi 2-4, 422, 424 e 425, del c.p.c. novellati in virtù della legge 11 agosto 1973, n. 533.
(2) Comma sostituito dall'articolo 35 del D.Lgs. 31 marzo 1998, n. 80, come modificato dall'articolo 7 della legge 21 luglio 2000, n. 205.
Note di dottrina e giurisprudenza
1. Il risarcimento in forma specifica nel diritto civile
Oggi, dottrina e giurisprudenza prevalenti sono concordi nell’affermare che la reintegrazione in forma specifica e` semplicemente una species del genus risarcimento ed una modalita` di attuazione di esso.
La reintegrazione in forma specifica come rimedio risarcitorio, e` ammissibile solo se espressamente richiesta dalla parte danneggiata e solo laddove sia possibile e non si presenti come eccessivamente onerosa per il debitore (1); essa ha come finalita` il ripristino non soltanto dello status quo ante, ossia la situazione esistente prima della produzione del danno, bensı` mira alla ricostruzione della situazione che si sarebbe verificata qualora il danno non fosse stato prodotto, necessitando quindi di una valutazione ipotetica e dinamica della situazione che dovra` delinearsi a seguito della condanna risarcitoria (2).
(1) In giurisprudenza, in generale, sul concetto di eccessiva onerosita`, v. le sentenze Cass., sez. III, 4 marzo 1998, n. 2402, in Foro It., 1998, I, 1438; Cass., sez. II, 26 gennaio 2004, n. 1330, in Resp. Civ. Prev., 2004, 476 e Cass., 22 maggio 2003, n. 8052, in Giust. Civ. Mass., 2003, 5.
(2) Sul punto si veda la sentenza Cons. Stato, sez. V, 15 marzo 2004, n. 1280.
2. La reintegrazione in forma specifica nel processo amministrativo
La dottrina e la giurisprudenza amministrative hanno elaborato diverse teorie sulla natura e la qualificazione dell’istituto della reintegrazione in forma specifica:
Il Caso
L’amministrazione aggiudicatrice di un appalto per il servizio di manutenzione degli impianti ascensori siti negli immobili sedi di uffici provinciali esclude dalla gara due imprese affermando l’esistenza di un collegamento societario vietato dall’art. 10, comma 1-bis della legge 11 febbraio 1994 n. 109 (divieto ribadito dall’art. 34, secondo comma, del D.Lgs. 12 aprile 2006 n. 163).
L’esclusione viene impugnata da una delle imprese che chiede, tra l’altro, la reintegrazione in forma specifica.
Massime estratte dalla decisione
1. La reintegrazione in forma specifica in ambito amministrativo non coincide in pieno con l’istituto disciplinato dall’art. 2058 c.c.; ed in effetti la coincidenza si ha nelle vicende afferenti gli interessi legittimi cd. oppositivi, ed in particolare nei giudizi che hanno ad oggetto procedure ablatorie. In questi casi, alla pronuncia di annullamento dell’atto ablatorio il giudice puo` far seguire, ove ne sia richiesto e ove cio` sia possibile materialmente, la condanna della p.a. a reintegrare in forma specifica la posizione del ricorrente.
2. Nel caso degli interessi pretesivi, la reintegrazione in forma specifica deve essere vista come un ulteriore strumento di tutela dell’interesse del ricorrente, il quale puo` chiedere al giudice di pronunciarsi sulla spettanza del bene della vita controverso. In questo senso, si puo` anche parlare di effetto conseguente alla sentenza di annullamento, volendo con cio` intendere che, laddove la decisione sulla domanda impugnatoria affronti tutti i profili, sia formali che sostanziali, della vicenda controversa, si esplica nella sua massima forza il cd. effetto conformativo della sentenza, con conseguente riconoscimento in capo al ricorrente del diritto a conseguire il bene della vita.
3. il D.Lgs. n. 80/1998 prima e la L. n. 205/2000 poi hanno attribuito al giudice amministrativo il potere (riconosciuto costituzionalmente legittimo dalla Corte Costituzionale - sentenze nn. 204 del 2004 e 191 del 2006) di attribuire al ricorrente vittorioso la reintegrazione in forma specifica. In materia di appalti, la reintegrazione in forma specifica
equivale alla declaratoria di spettanza dell’aggiudicazione e pertanto il giudice amministrativo, laddove ritenga accoglibile tale domanda, deve necessariamente pronunciarsi sul contratto stipulato nelle more, considerandolo privo di effetto
Norme rilevanti
Art. 2058 Articolo successivo (Risarcimento in forma specifica).
[I]. Il danneggiato può chiedere la reintegrazione in forma specifica qualora sia in tutto o in parte possibile [ 184 comma 3] (1).
[II]. Tuttavia il giudice può disporre che il risarcimento avvenga solo per equivalente, se la reintegrazione in forma specifica risulta eccessivamente onerosa per il debitore [ 194 trans.].
(1) V. art. 18 l. 8 luglio 1986, n.349.
DECRETO LEGISLATIVO 31 marzo 1998, n. 80 (in Suppl. ordinario n. 65 alla Gazz. Uff., 8 aprile, n. 82). - Nuove disposizioni in materia di organizzazione e di rapporti di lavoro nelle amministrazioni pubbliche, di giurisdizione nelle controversie di lavoro e di giurisdizione amministrativa, emanate in attuazione dell'articolo 11, comma 4, della l. 15 marzo 1997, n. 59.
Art. 35. (1)
1. Il giudice amministrativo, nelle controversie devolute alla sua giurisdizione esclusiva, dispone, anche attraverso la reintegrazione in forma specifica, il risarcimento del danno ingiusto.
omissis
(1) Articolo sostituito dall'articolo 7 della legge 21 luglio 2000, n. 205.
LEGGE 6 dicembre 1971, n. 1034 (in Gazz. Uff., 13 dicembre, n. 314). - Istituzione dei tribunali amministrativi regionali
Art. 7.
Il tribunale amministrativo regionale esercita giurisdizione di merito nei casi preveduti dall'articolo 27 del testo unico 26 giugno 1924, n. 1054, ed in quelli previsti dall'articolo 1 del testo unico 26 giugno 1924, n. 1058 (1).
Il tribunale amministrativo regionale esercita giurisdizione esclusiva nei casi previsti dall'articolo 29 del testo unico 26 giugno 1924, n. 1054, e in quelli previsti dall'articolo 4 del testo unico 26 giugno 1924, n. 1058, e successive modificazioni, nonché nelle materie di cui all'articolo 5, primo comma, della presente legge.
Il tribunale amministrativo regionale, nell'ambito della sua giurisdizione, conosce anche di tutte le questioni relative all'eventuale risarcimento del danno, anche attraverso la reintegrazione in forma specifica, e agli altri diritti patrimoniali consequenziali. Restano riservate all'autorità giudiziaria ordinaria le questioni pregiudiziali concernenti lo stato e la capacità dei privati individui, salvo che si tratti della capacità di stare in giudizio, e la risoluzione dell'incidente di falso (2).
Il tribunale amministrativo regionale giudica anche in merito nei casi previsti dall'articolo 29, numeri 2) , 3) , 4) , 5) e 8) del testo unico 26 giugno 1924, n. 1054.
(1) La Corte costituzionale , con sentenza 10 aprile 1987, n. 146 (in Gazz. Uff., 29 aprile 1987, n. 18), ha dichiarato l'illegittimità costituzionale del presente comma, nella parte in cui, nelle controversie di impiego di dipendenti dello Stato e di enti, riservate alla giurisdizione esclusiva amministrativa, non consente l'esperimento dei mezzi istruttori previsti negli artt. 421, commi 2-4, 422, 424 e 425, del c.p.c. novellati in virtù della legge 11 agosto 1973, n. 533.
(2) Comma sostituito dall'articolo 35 del D.Lgs. 31 marzo 1998, n. 80, come modificato dall'articolo 7 della legge 21 luglio 2000, n. 205.
Note di dottrina e giurisprudenza
1. Il risarcimento in forma specifica nel diritto civile
Oggi, dottrina e giurisprudenza prevalenti sono concordi nell’affermare che la reintegrazione in forma specifica e` semplicemente una species del genus risarcimento ed una modalita` di attuazione di esso.
La reintegrazione in forma specifica come rimedio risarcitorio, e` ammissibile solo se espressamente richiesta dalla parte danneggiata e solo laddove sia possibile e non si presenti come eccessivamente onerosa per il debitore (1); essa ha come finalita` il ripristino non soltanto dello status quo ante, ossia la situazione esistente prima della produzione del danno, bensı` mira alla ricostruzione della situazione che si sarebbe verificata qualora il danno non fosse stato prodotto, necessitando quindi di una valutazione ipotetica e dinamica della situazione che dovra` delinearsi a seguito della condanna risarcitoria (2).
(1) In giurisprudenza, in generale, sul concetto di eccessiva onerosita`, v. le sentenze Cass., sez. III, 4 marzo 1998, n. 2402, in Foro It., 1998, I, 1438; Cass., sez. II, 26 gennaio 2004, n. 1330, in Resp. Civ. Prev., 2004, 476 e Cass., 22 maggio 2003, n. 8052, in Giust. Civ. Mass., 2003, 5.
(2) Sul punto si veda la sentenza Cons. Stato, sez. V, 15 marzo 2004, n. 1280.
2. La reintegrazione in forma specifica nel processo amministrativo
La dottrina e la giurisprudenza amministrative hanno elaborato diverse teorie sulla natura e la qualificazione dell’istituto della reintegrazione in forma specifica:
A. la reintegrazione in forma specifica va collocata nell’ambito dell’annullamento dell’atto amministrativo e nel conseguente obbligo conformativo che grava sulla P.A., in quanto l’annullamento dell’atto ed il suo rinnovo costituiscono di per sé una forma di risarcimento in forma specifica (1).
Il rimedio in esame, secondo il suddetto orientamento dominante, costituisce un’ipotesi speciale, alternativa al risarcimento per equivalente e prioritaria rispetto ad esso, in quanto tendente a conseguire le medesime utilita` garantite dalla legge o dal contratto tramite il ripristino dello status quo ante: cio` si realizza, in sostanza, nel conseguimento di una situazione del tutto analoga, nella sua integrita` e specificita`, a quella che si sarebbe dovuta verificare se l’atto amministrativo illegittimo non fosse mai stato emesso (2).
(1) Si vedano, in proposito, le sentenze Cons. Stato, sez. VI, 18 dicembre 2001, n. 6281, in Riv. Corte Conti, 2001, 6, 226; Cons. Stato, sez. VI, 14 gennaio 2002, n. 157, in Foro Amm. CdS, 2002, 155; Cons. Stato, sez. VI, 18 giugno 2002, n. 3338, in Giur It., 2002, 2168;
(2) Cons. Stato, sez. V, 6 marzo 2002, n. 1373, in Foro Amm., 2002, 669; T.A.R. Catania, sez. I, 23 giugno 1999, n. 804, in Urbanistica e Appalti, 2000, 304; T.A.R. Lazio, sez. III-ter, 13 febbraio 2003, n. 962.
B. la reintegrazione in forma specifica svolge lo stesso ruolo identico e alternativo a quello svolto dal giudizio di ottemperanza (3)
(3) Sul punto, si vedano le sentenze Cons. Stato, sez. IV, 14 maggio 2001, n. 3169, in Studium Iuris, 2002, 108; Cons. Stato, sez. V, 6 agosto 2001, n. 4239, in Studium Iuris, 2002, 112; T.A.R. Campania, Napoli, sez. I, 4 ottobre 2001, n. 4485, in Dir. & Form., 2001, 1004 (s.m.).
C. orientamento di stampo civilistico, che si articola in due varianti:
a) la reintegrazione in forma specifica è intesa come un istituto speciale del diritto processuale amministrativo, che richiama il contenuto dell’art. 2058 c.c. ma al contempo ne diverge per presupposti, limiti e poteri conferiti al giudice amministrativo;
b) la seconda variante afferma, invece, la perfetta equiparabilita` tra l’istituto civilistico e quello introdotto nel diritto amministrativo (4).
Nell’ambito dell’orientamento civilistico si pone la questione della possibilità concreta, in senso materiale e giuridico, della reintegrazione in forma specifica.
Nell’ipotesi dell’intervenuta stipulazione del contratto, la giurisprudenza si è espressa in diversi modi: alcune decisioni ammettono comunque la reintegrazione in forma specifica, altre la escludono (5)
La sentenza oggetto di commento, in particolare, risolve il problema in modo affermativo, dopo avere dichiarato il contratto “caducato”.
Tale orientamento è in contrasto con quanto stabilito di recente dalla Corte di Cassazione (6), secondo cui il giudice amministrativo non può pronunciarsi sulla sorte del contratto concluso in virtu` di un’aggiudicazione poi annullata, poiche´ dal momento della stipula in avanti si verte in materia di diritti soggettivi e la questione va decisa dal giudice ordinario; il Collegio pugliese si discosta da tale impostazione richiamando le modifiche legislative apportate dal D.Lgs. n. 80/98 e dalla L. n. 205/00, relative al potere del giudice amministrativo di attribuire al ricorrente vittorioso la reintegrazione in forma specifica.
Il T.A.R. Puglia, in conclusione, pare abbia aderito alla teoria secondo la quale la reintegrazione in forma specifica «amministrativa» si basa, sı`, sul modello civilistico, ma va adattata alle peculiarita` del settore pubblico.
Piu` precisamente, la sentenza in esame pone l’accento sulla distinzione tra interessi legittimi oppositivi e pretensivi, prevedendo per i primi un’automatica possibilita` per il giudice amministrativo di far seguire alla pronuncia di annullamento dell’atto ablatorio (nel caso di specie, un provvedimento di esclusione) la condanna della p.a. a reintegrare in forma specifica la posizione del ricorrente, mentre per i secondi tale facolta` e` subordinata al fatto che la decisione sulla domanda impugnatoria affronti tutti i profili, sia formali che sostanziali, della vicenda controversa.
(4) Cons. Stato, sez. VI, 18 giugno 2002, n. 3338, in Giur. It., 2002, 2168; Cons. Stato, sez. VI, 3 aprile 2003, n. 1716, in Foro Amm. CdS, 2003, 1346 (s.m.) e Cons. Stato, sez. V, 15 marzo 2004, n. 1280, in Dir. & Form., 2004, 873.
(5) ammettono la reintegrazione in forma specifica T.A.R. Veneto, I, 24 giugno 2005 n. 2654; T.A.R. Puglia, Lecce, II, 4 maggio 2004 n. 2775 e Consiglio di Stato, IV, 27 ottobre 2003 n. 6666; escludono tale forma di risarcimento T.A.R. Piemonte, II; 22 maggio 2007 n. 2219; T.A.R. Lazio, Roma, III, 13 febbraio 2003 n. 962 e T.A.R. Lombardia, Milano, I, 23 dicembre 1999 n. 5049.
(6) Con la sentenza Cass., Sez. Un., 28 dicembre 2007, n. 27169, in Giust. Civ. Mass., 2007, 12.
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