Corte Costituzionale, 8 ottobre 2010, n. 293

Fatto

Il Tribunale amministrativo regionale per la Campania, con tre ordinanze di identico tenore, pronunciate in altrettanti giudizi, ha sollevato, in riferimento agli articoli 3, 24, 42, 76, 97, 113 e 117, primo comma, della Costituzione, questione di legittimità costituzionale dell’articolo 43 del decreto del Presidente della Repubblica 8 giugno 2001, n. 327 (Testo unico delle disposizioni legislative e regolamentari in materia di espropriazione per pubblica utilità).

Nei casi relativi alle prime due ordinanze, gli atti espropriativi erano stati annullati dal giudice amministrativo e, in seguito alla richiesta di restituzione, la pubblica amministrazione aveva applicato il secondo comma dell'art. 43 del T.U. degli espropri. Nel caso della terza ordinanza, invece, il giudice ordinario aveva ritenuto la natura usurpativa dell'espropriazione e ordinato la restituzione dell'immobile. Di nuovo, la pubblica amministrazione aveva applicato l'istituto dell'acquisizione sanante di cui al citato secondo comma dell'art. 43 T.U. degli espropri.

Contenuto

La Corte Costituzionale dichiara illegittimità costituzionale dell'articolo 43 del decreto del Presidente della Repubblica 8 giugno 2001, n. 327, per violazione dell'art. 76 della Costituzione. La norma censurata è contenuta nel testo unico, in materia di espropriazioni, redatto in attuazione della legge n. 50 del 1999, che aveva previsto un generale strumento permanente di semplificazione e di delegificazione. La legge-delega aveva conferito, sul punto, al legislatore delegato il potere di provvedere ad un coordinamento formale relativo a disposizioni vigenti; l'istituto previsto e disciplinato dalla norma impugnata, viceversa, è connotato da numerosi aspetti di novità. Il citato art. 43, infatti, ha anzitutto introdotto la possibilità per l'amministrazione e per chi utilizza il bene di chiedere al giudice amministrativo, in ogni caso e senza limiti di tempo, la condanna al risarcimento in luogo della restituzione. Peraltro, esso estende tale disciplina anche alle servitù, rispetto alle quali la giurisprudenza aveva escluso l'applicabilità della c.d. occupazione appropriativa, trattandosi di fattispecie non applicabile all'acquisto di un diritto reale in re aliena, in quanto difetta la non emendabile trasformazione del suolo in una componente essenziale dell'opera pubblica. Infine, la norma censurata differisce il prodursi dell'effetto traslativo al momento dell'atto di acquisizione.

Riferimenti normativi

DECRETO DEL PRESIDENTE DELLA REPUBBLICA 8 giugno 2001, n. 327 (in Suppl. ordinario n. 211 alla Gazz. Uff., 16 agosto, n. 189). - Testo unico delle disposizioni legislative e regolamentari in materia di espropriazione per pubblica utilità. (Testo A)(T.U. ESPROPRIAZIONE PER PUBBLICA UTILITA'). (1)

(1) Il termine di entrata in vigore del presente decreto è, da ultimo, prorogato al 30 giugno 2003, dall'art. 3, d.l. 20 giugno 2002, n. 122, conv., con modificazioni, in l. 1° agosto 2002, n. 185.

ARTICOLO 43

(L) Utilizzazione senza titolo di un bene per scopi di interesse pubblico

1. Valutati gli interessi in conflitto, l'autorità che utilizza un bene immobile per scopi di interesse pubblico, modificato in assenza del valido ed efficace provvedimento di esproprio o dichiarativo della pubblica utilità, può disporre che esso vada acquisito al suo patrimonio indisponibile e che al proprietario vadano risarciti i danni. (L)

2. L'atto di acquisizione:

a) può essere emanato anche quando sia stato annullato l'atto da cui sia sorto il vincolo preordinato all'esproprio, l'atto che abbia dichiarato la pubblica utilità di un'opera o il decreto di esproprio;

b) dà atto delle circostanze che hanno condotto alla indebita utilizzazione dell'area, indicando, ove risulti, la data dalla quale essa si è verificata;

c) determina la misura del risarcimento del danno e ne dispone il pagamento, entro il termine di trenta giorni, senza pregiudizio per l'eventuale azione già proposta;

d) è notificato al proprietario nelle forme degli atti processuali civili;

e) comporta il passaggio del diritto di proprietà;

f) è trascritto senza indugio presso l'ufficio dei registri immobiliari;

g) è trasmesso all'ufficio istituito ai sensi dell'articolo 14, comma 2 (1). (L)

3. Qualora sia impugnato uno dei provvedimenti indicati nei commi 1 e 2 ovvero sia esercitata una azione volta alla restituzione di un bene utilizzato per scopi di interesse pubblico, l'amministrazione che ne ha interesse o chi utilizza il bene può chiedere che il giudice amministrativo, nel caso di fondatezza del ricorso o della domanda, disponga la condanna al risarcimento del danno, con esclusione della restituzione del bene senza limiti di tempo. (L)

4. Qualora il giudice amministrativo abbia escluso la restituzione del bene senza limiti di tempo ed abbia disposto la condanna al risarcimento del danno, l'autorità che ha disposto l'occupazione dell'area emana l'atto di acquisizione, dando atto dell'avvenuto risarcimento del danno. Il decreto è trascritto nei registri immobiliari, a cura e spese della medesima autorità. (L)

5. Le disposizioni di cui ai precedenti commi si applicano, in quanto compatibili, anche quando un terreno sia stato utilizzato per finalità di edilizia residenziale pubblica, agevolata e convenzionata nonché quando sia imposta una servitù di diritto privato o di diritto pubblico ed il bene continui ad essere utilizzato dal proprietario o dal titolare di un altro diritto reale. (L)

6. Salvi i casi in cui la legge disponga altrimenti, nei casi previsti nei precedenti commi il risarcimento del danno è determinato:

a) nella misura corrispondente al valore del bene utilizzato per scopi di pubblica utilità e, se l'occupazione riguarda un terreno edificabile, sulla base delle disposizioni dell'articolo 37, commi 3, 4, 5, 6 e 7;

b) col computo degli interessi moratori, a decorrere dal giorno in cui il terreno sia stato occupato senza titolo. (L)

6-bis. Ai sensi dell' articolo 3 della legge 1 agosto 2002, n. 166 , l'autorità espropriante può procedere, ai sensi dei commi precedenti, disponendo, con oneri di esproprio a carico dei soggetti beneficiari, l'eventuale acquisizione del diritto di servitù al patrimonio di soggetti, privati o pubblici, titolari di concessioni, autorizzazioni o licenze o che svolgono, anche in base alla legge, servizi di interesse pubblico nei settori dei trasporti, telecomunicazioni, acqua, energia. (L) (2) (3)

(1) [Così rettificato in Gazz. Uff., 14 settembre 2001, n. 214.]

(2) Comma aggiunto dall'articolo 1 del D.LGS. del 27 dicembre 2002, n. 302 .

(3) La Corte Costituzionale, con sentenza 8 ottobre 2010, n. 293 (in Gazz. Uff., 13 ottobre, n. 41), ha dichiarato l'illegittimita' costituzionale del presente articolo.

Consiglio di Giustizia Amministrativa, sez. giurisdizionale - sentenza parziale 18 febbraio 2009 n. 51

Il Caso
Il Comune di Siracusa affida in concessione i lavori di progettazione e di realizzazione delle opere di urbanizzazione primaria e secondaria di una zona destinata ad interventi di edilizia economica e popolare.
Le opere venivano dichiarate di pubblica utilità indifferibilità e urgenza, successivamente veniva disposta l’occupazione d’urgenza e infine il terreno fu espropriato.
Gli atti del procedimento furono impugnati con diversi ricorsi.
Nel frattempo i lavori furono eseguiti ed ultimati.
Con una sentenza del TAR Sicilia, Sezione staccata di Catania, passata in giudicato, furono annullati i provvedimenti impugnati, compresa la dichiarazione di pubblica utilità.
Fu quindi presentato un nuovo ricorso, rilevato che il suolo era stato utilizzato per la realizzazione della strada nonostante l’intervenuto annullamento della dichiarazione di pubblica utilità e degli altri provvedimenti, con il quale si chiedeva il risarcimento del danno.
In accoglimento parziale del ricorso, il TAR Sicilia, sezione staccata di Catania, condannò l’amministrazione comunale al risarcimento del danno.
La sentenza fu impugnata dallo stesso ricorrente nel capo riguardante la determinazione della misura del risarcimento del danno.


Massime estratte dalla decisione
1. Quando sulla questione della giurisdizione si sia formato un "giudicato implicito", conseguente all’accoglimento, nel merito, delle domande proposte in primo grado dall’appellante, l’eccezione di difetto di giurisdizione proposta dall’appellato con semplice memoria è inammissibile
2. Sussiste la giurisdizione amministrativa, ai sensi dell’articolo 7 della legge TAR e nell’articolo 35 del decreto legislativo n. 80/1998 (cognizione delle domande risarcitorie "conseguenziali", prima ancora che nell’articolo 53 del testo unico dell’espropriazione e nell’articolo 34 del decreto legislativo n. 80/1998), nel caso di azione di risarcimento dei danni proposta dal proprietario a seguito dell’annullamento in s.g. della dichiarazione di p.u..
3. Dall'ambito dell'occupazione appropriativa devono essere esclusi i comportamenti della P.A. non collegati ad alcuna utilità pubblica formalmente dichiarata, o per mancanza "ab initio" della dichiarazione di pubblica utilità o perché questa è venuta meno in seguito ad annullamento dell'atto in cui essa era contenuta o per scadenza dei relativi termini. In tali vicende, definite di occupazione usurpativa, non si produce l'effetto acquisitivo a favore della P.A., donde il proprietario può chiedere la restituzione del fondo occupato o il risarcimento del danno, che deve essere liquidato in misura integrale.
4. Nei casi di occupazione "usurpativa", il privato conserva la proprietà del bene e per assicurare effettività e pienezza di tutela, deve ammettersi che l’interessato possa optare per il risarcimento monetario, rinunciando alla restituzione del bene ed è pertanto in tale momento che si realizza la "perdita" del valore del diritto di proprietà, derivante da una scelta conseguente, comunque, all’illecito perpetrato dall’Amministrazione.
5. L’utilizzazione senza titolo di un bene di proprietà privata comporta, normalmente, due distinti danni: il primo attiene alla perdita definitiva della proprietà che avviene nel momento in cui è adottato il provvedimento di cui all’art. 43 del T.U. espropriazione o quando il privato rinuncia alla proprietà. Tale danno deve essere risarcito in base al valore venale dell’immobile; il secondo attiene alla mancata utilizzazione del bene o del suo corrispondente valore monetario per il periodo compreso tra l’inizio dell’occupazione senza titolo e la perdita della proprietà. Ai fini della liquidazione del danno, occorre fare riferimento all’art. 43, sesto comma, del T.U. espropriazione, che ha portata generale, e applicare gli interessi “moratori” (rectius compensativi)
6. L’art. 35, 2° comma, del decreto legislativo n. 80/1998, che, in un’ottica di accelerazione e di semplificazione processuale, consente al Giudice amministrativo di limitarsi a fissare i criteri di determinazione del danno, demandando all’Amministrazione il compito di offrire al danneggiato una somma fissata mediante l’applicazione di tali canoni, non è utilizzabile nel caso in cui sussista un contrasto fra le parti in ordine alle stesse modalità di calcolo delle voci di danno; in tali ipotesi è necessario invece disporre un’apposita istruttoria tecnica


Norme rilevanti
DECRETO DEL PRESIDENTE DELLA REPUBBLICA 8 giugno 2001, n. 327 recante: "Testo unico delle disposizioni legislative e regolamentari in materia di espropriazione per pubblica utilità. (Testo A)", corredato dalle relative note - (Decreto pubblicato nel supplemento ordinario n. 211/L alla Gazzetta Ufficiale - serie generale - n. 189 del 16 agosto 2001).
Art. 43 (L)
Utilizzazione senza titolo di un bene per scopi di interesse pubblico

1. Valutati gli interessi in conflitto, l'autorità che utilizza un bene immobile per scopi di interesse pubblico, modificato in assenza del valido ed efficace provvedimento di esproprio o dichiarativo della pubblica utilità, può disporre che esso vada acquisito al suo patrimonio indisponibile e che al proprietario vadano risarciti i danni. (L)

2. L'atto di acquisizione: a) può essere emanato anche quando sia stato annullato l'atto da cui sia sorto il vincolo preordinato all'esproprio, l'atto che abbia dichiarato la pubblica utilità di un'opera o il decreto di esproprio; b) dà atto delle circostanze che hanno condotto alla indebita utilizzazione dell'area, indicando, ove risulti, la data dalla quale essa si è verificata; c) determina la misura del risarcimento del danno e ne dispone il pagamento, entro il termine di trenta giorni, senza pregiudizio per l'eventuale azione già proposta; d) è notificato al proprietario nelle forme degli atti processuali civili; e) comporta il passaggio del diritto di proprietà; f) è trascritto senza indugio presso l'ufficio dei registri immobiliari; g) è trasmesso all'ufficio istituito ai sensi dell'articolo 14, comma 2. (L)

3. Qualora sia impugnato uno dei provvedimenti indicati nei commi 1 e 2 ovvero sia esercitata una azione volta alla restituzione di un bene utilizzato per scopi di interesse pubblico, l'amministrazione che ne ha interesse o chi utilizza il bene può chiedere che il giudice amministrativo, nel caso di fondatezza del ricorso o della domanda, disponga la condanna al risarcimento del danno, con esclusione della restituzione del bene senza limiti di tempo. (L)

4. Qualora il giudice amministrativo abbia escluso la restituzione del bene senza limiti di tempo ed abbia disposto la condanna al risarcimento del danno, l'autorità che ha disposto l'occupazione dell'area emana l'atto di acquisizione, dando atto dell'avvenuto risarcimento del danno. Il decreto è trascritto nei registri immobiliari, a cura e spese della medesima autorità. (L)

5. Le disposizioni di cui ai precedenti commi si applicano, in quanto compatibili, anche quando un terreno sia stato utilizzato per finalità di edilizia residenziale pubblica, agevolata e convenzionata nonchè quando sia imposta una servitù di diritto privato o di diritto pubblico ed il bene continui ad essere utilizzato dal proprietario o dal titolare di un altro diritto reale. (L)

6. Salvi i casi in cui la legge disponga altrimenti, nei casi previsti nei precedenti commi il risarcimento del danno è determinato: a) nella misura corrispondente al valore del bene utilizzato per scopi di pubblica utilità e, se l'occupazione riguarda un terreno edificabile, sulla base delle disposizioni dell'articolo 37, commi 3, 4, 5, 6 e 7; b) col computo degli interessi moratori, a decorrere dal giorno in cui il terreno sia stato occupato senza titolo. (L)


DECRETO LEGISLATIVO 31 marzo 1998, n. 80 - Nuove disposizioni in materia di organizzazione e di rapporti di lavoro nelle amministrazioni pubbliche, di giurisdizione nelle controversie di lavoro e di giurisdizione amministrativa, emanate in attuazione dell'articolo 11, comma 4, della legge 15 marzo 1997, n. 59 - (in G.U. 8 aprile 1998, n. 82, suppl. ord. n. 65/I).
ART. 35

1.Il giudice amministrativo, nelle controversie devolute alla sua giurisdizione esclusiva ai sensi degli articoli 33 e 34, dispone, anche attraverso la reintegrazione in forma specifica, il risarcimento del danno ingiusto.

2. Nei casi previsti dal comma 1, il giudice amministrativo può stabilire i criteri in base ai quali l’amministrazione pubblica o il gestore del pubblico servizio devono proporre a favore dell’avente titolo il pagamento di una somma entro un congruo termine. Se le parti non giungono a un accordo, col ricorso previsto dall’articolo 27, n. 4, del Testo unico approvato col Regio decreto 26 giugno 1924, n. 1054, può essere chiesta la determinazione della somma dovuta.

3. Il giudice amministrativo, nelle controversie di cui al comma 1, può disporre l’assunzione dei mezzi di prova previsti dal Codice di procedura civile nonché della consulenza tecnica d’ufficio, esclusi l’interrogatorio formale e il giuramento. L’assunzione dei mezzi di prova e l’espletamento della consulenza tecnica d’ufficio sono disciplinate, ove occorra, nel regolamento di cui al Regio decreto 17 agosto 1907, n. 642, tenendo conto della specificità del processo amministrativo in relazione alle esigenze di celerità e concentrazione del giudizio.

4. L’articolo 7, terzo comma, della legge 6 dicembre 1971, n. 1034, è sostituito dal seguente: "Il tribunale amministrativo regionale, nelle materie deferite alla sua giurisdizione esclusiva, conosce anche di tutte le questioni relative a diritti. Restano riservate all’autorità giudiziaria ordinaria le questioni pregiudiziali concernenti lo stato e la capacità dei privati individui, salvo che si tratti della capacità di stare in giudizio, e la risoluzione dell’incidente di falso".

5. Sono abrogati l'articolo 13 della legge 19 febbraio 1992, n. 142, e ogni altra disposizione che prevede la devoluzione al giudice ordinario delle controversie sul risarcimento del danno conseguente all'annullamento di atti amministrativi nelle materie di cui al comma 1.


Legge 6 dicembre 1971, n. 1034 (in Gazz. Uff., 13 dicembre, n. 314).
Art. 7.
Il tribunale amministrativo regionale esercita giurisdizione di merito nei casi preveduti dall'articolo 27 del testo unico 26 giugno 1924, n. 1054, ed in quelli previsti dall'articolo 1 del testo unico 26 giugno 1924, n. 1058 (1).
Il tribunale amministrativo regionale esercita giurisdizione esclusiva nei casi previsti dall'articolo 29 del testo unico 26 giugno 1924, n. 1054, e in quelli previsti dall'articolo 4 del testo unico 26 giugno 1924, n. 1058, e successive modificazioni, nonché nelle materie di cui all'articolo 5, primo comma, della presente legge.
Il tribunale amministrativo regionale, nell'ambito della sua giurisdizione, conosce anche di tutte le questioni relative all'eventuale risarcimento del danno, anche attraverso la reintegrazione in forma specifica, e agli altri diritti patrimoniali consequenziali. Restano riservate all'autorità giudiziaria ordinaria le questioni pregiudiziali concernenti lo stato e la capacità dei privati individui, salvo che si tratti della capacità di stare in giudizio, e la risoluzione dell'incidente di falso (2).
Il tribunale amministrativo regionale giudica anche in merito nei casi previsti dall'articolo 29, numeri 2) , 3) , 4) , 5) e 8) del testo unico 26 giugno 1924, n. 1054.
(1) La Corte cost., con sent. 10 aprile 1987, n. 146, ha dichiarato l'illegittimità costituzionale del presente comma, nella parte in cui, nelle controversie di impiego di dipendenti dello Stato e di enti, riservate alla giurisdizione esclusiva amministrativa, non consente l'esperimento dei mezzi istruttori previsti negli artt. 421, commi 2-4, 422, 424 e 425, del c.p.c. novellati in virtù della l. 11 agosto 1973, n. 533.
(2) Comma sostituito dall'art. 35, d.lg. 31 marzo 1998, n. 80, a sua volta successivamente modificato dall'art. 7, l. 21 luglio 2000, n. 205.


Precedenti rilevanti
Cassazione, Sezioni Unite, n. 2483/2008; v. anche di recente Cass. Sez. Unite, ordinanza 7 novembre 2008, n. 26789 sul giudicato implicito in tema di giurisdizione.
Cassazione, Sez. un., 19 aprile 2007, n. 9324; Cassazione, Sez. un., 19 febbraio 2007, n. 3725, in tema giurisdizione in caso di azione di risarcimento danni in seguito all’annullamento della dichiarazione di pubblica utilità.
Consiglio di Stato, Sez. VI, 20 maggio 2004, n. 3267, sulla distinzione tra occupazione appropriativa e occupazione usurpativa.