TAR PUGLIA - BARI, SEZ. I - sentenza 6 maggio 2008 n. 1079

Il Caso
Il ricorrente, proprietario di aree interessate da un vincolo a verde parco e viabilità, successivamente decaduto ha chiesto che il Comune integrasse la destinazione urbanistica. Quest’ultimo, dopo aver adottato una variante al P.R.G., al fine di integrare la destinazione urbanistica delle c.d. aree bianche, non ha poi portato a compimento il relativo procedimento.
Il ricorrente ha dedotto che la perdurante inerzia del Comune produce la frustrazione della legittima aspirazione del proprietario al miglior godimento delle aree di sua proprietà ed ha, pertanto, censurato la condotta dell’amministrazione comunale, sotto il profilo della violazione e falsa applicazione dell’art. 2, L. 241/1990 in relazione all’art. 11, LR. n. 20/2001, dell’art. 97 cost., della violazione dei principi generali di trasparenza, correttezza e buon andamento dell’azione amministrativa; dell’ingiustizia manifesta.
Le domande del ricorrente erano dirette ad ottenere: a) l'accertamento e la declaratoria dell’obbligo del Comune di porre in essere gli adempimenti necessari alla conclusione del procedimento di approvazione definitiva del P.R.G.C.; b) l’accertamento e la declaratoria del silenzio inadempimento sul procedimento di ritipizzazione delle aree a vincolo decaduto; c) l'accertamento del diritto a vedere impressa in via definitiva, alle aree di proprietà, la destinazione già prevista in sede di adozione del nuovo P.R.G.C., con condanna del Comune alla conclusione del procedimento di approvazione del P.R.G.C..


Massime estratte dalla decisione
1. L’art. 2 della legge 7 agosto 1990, n. 241, che prescrive il dovere di concludere il procedimento si applica anche i procedimenti per l'adozione degli atti amministrativi generali di pianificazione e di programmazione;
2. Il Comune, dopo la decadenza dei vincoli a contenuto espropriativo previsti del P.R.G., è libero di provvedere con una nuova pianificazione generale ovvero con una variante parziale; tuttavia, esso è tuttavia obbligato a provvedere in tempi brevi e con sollecitudine, trasformandosi, in caso contrario, il decorso del tempo in inerzia illegittima;
3. I limiti di edificabilità riconducibili alle "zone bianche", previsti dall’art. 4, ultimo comma, L. n. 10 del 1977, hanno carattere provvisorio, essendo preciso obbligo dell'Amministrazione comunale di colmare al più presto ogni lacuna verificatasi nell'ambito della pianificazione urbanistica, con correlativa possibilità di attivazione, da parte dei soggetti interessati all'edificazione, degli strumenti previsti per evidenziare, al riguardo, l'eventuale illegittima inerzia dell'Amministrazione;
4. In materia di pianificazione urbanistica, la sentenza che definisce il giudizio, iniziato con il rito di cui all’art. 21 bis della legge 6 dicembre 1971, n. 1034, deve limitarsi ad accertare l'inadempimento all'obbligo di provvedere a causa dell'illegittimità del silenzio, individuando altresì un ulteriore termine nel quale la p.a. dovrà provvedere; ciò in quanto, trattandosi di attività altamente discrezionale, la potestà giurisdizionale del giudice non può sovrapporsi alle valutazioni riservate all'amministrazione, spettando questo compito, nell'ipotesi di ulteriore ed insistente inerzia dell'amministrazione soccombente, al commissario ad acta da nominarsi in sede di ottemperanza, il quale potrà agire sostituendosi all'organo dell'amministrazione rimasto ulteriormente inadempiente.


Norme rilevanti

LEGGE 7 agosto 1990, n. 241 (in Gazz. Uff., 18 agosto, n. 192). - Nuove norme in materia di procedimento amministrativo e di diritto di accesso ai documenti amministrativi
Art. 2 - Conclusione del procedimento (1) (2)
1. Ove il procedimento consegua obbligatoriamente ad una istanza, ovvero debba essere iniziato d'ufficio, la pubblica amministrazione ha il dovere di concluderlo mediante l'adozione di un provvedimento espresso.
2. Con uno o più regolamenti adottati ai sensi dell'articolo 17, comma 1, della legge 23 agosto 1988, n. 400, su proposta del Ministro competente, di concerto con il Ministro per la funzione pubblica, sono stabiliti i termini entro i quali i procedimenti di competenza delle amministrazioni statali devono concludersi, ove non siano direttamente previsti per legge. Gli enti pubblici nazionali stabiliscono, secondo i propri ordinamenti, i termini entro i quali devono concludersi i procedimenti di propria competenza. I termini sono modulati tenendo conto della loro sostenibilità, sotto il profilo dell'organizzazione amministrativa, e della natura degli interessi pubblici tutelati e decorrono dall'inizio di ufficio del procedimento o dal ricevimento della domanda, se il procedimento è ad iniziativa di parte.
3. Qualora non si provveda ai sensi del comma 2, il termine è di novanta giorni.
4. Nei casi in cui leggi o regolamenti prevedono per l'adozione di un provvedimento l'acquisizione di valutazioni tecniche di organi o enti appositi, i termini di cui ai commi 2 e 3 sono sospesi fino all'acquisizione delle valutazioni tecniche per un periodo massimo comunque non superiore a novanta giorni. I termini di cui ai commi 2 e 3 possono essere altresì sospesi, per una sola volta, per l'acquisizione di informazioni o certificazioni relative a fatti, stati o qualità non attestati in documenti già in possesso dell'amministrazione stessa o non direttamente acquisibili presso altre pubbliche amministrazioni. Si applicano le disposizioni dell'articolo 14, comma 2.
5. Salvi i casi di silenzio assenso, decorsi i termini di cui ai commi 2 o 3, il ricorso avverso il silenzio dell'amministrazione, ai sensi dell'articolo 21-bis della legge 6 dicembre 1971, n. 1034, può essere proposto anche senza necessità di diffida all'amministrazione inadempiente, fintanto che perdura l'inadempimento e comunque non oltre un anno dalla scadenza dei termini di cui ai predetti commi 2 o 3. Il giudice amministrativo può conoscere della fondatezza dell'istanza. È fatta salva la riproponibilità dell'istanza di avvio del procedimento ove ne ricorrano i presupposti.

(1) Articolo modificato dall'articolo 2, comma 1, lett. b), e dall'articolo 21, comma 1, della legge 11 febbraio 2005, n. 15 e, successivamente, sostituito dall'articolo 3, comma 6-bis, del D.L. 14 marzo 2005, n. 35, convertito con modificazioni , dalla legge 14 maggio 2005, n. 80.
(2) Vedi, anche, il D.P.R. 23 dicembre 2005, n. 303.


Legge 28 gennaio 1977, n. 10 (in Gazz. Uff., 29 gennaio, n. 27). - Norme per la edificabilità dei suoli

Art. 4, ultimo comma
A decorrere dal 1° gennaio 1979, salva l'applicazione dell'articolo 4 della legge 1° giugno 1971, n. 291, nei comuni sprovvisti degli strumenti urbanistici generali e in mancanza di norme regionali e fino all'entrata in vigore di queste, la concessione deve osservare i seguenti limiti:
a) fuori del perimetro dei centri abitati definito ai sensi dell'articolo 17 della legge 6 agosto 1967, n. 765, l'edificazione a scopo residenziale non può superare l'indice di metri cubi 0,03, per metro quadrato di area edificabile;
b) nell'ambito dei centri abitati definiti ai sensi dell'articolo 17 della legge 6 agosto 1967, n. 765, sono consentite soltanto opere di restauro e di risanamento conservativo, di manutenzione ordinaria o straordinaria, di consolidamento statico e di risanamento igienico;
c) le superfici coperte degli edifici o dei complessi produttivi non possono superare un decimo dell'area di proprietà.


LEGGE 6 dicembre 1971, n. 1034 (in Gazz. Uff., 13 dicembre, n. 314). - Istituzione dei tribunali amministrativi regionali (1).
(1) Per il regolamento di esecuzione della presente legge, vedi il D.P.R. 21 aprile 1973, n. 214.

Art. 21-bis.
1. I ricorsi avverso il silenzio dell'amministrazione sono decisi in camera di consiglio, con sentenza succintamente motivata, entro trenta giorni dalla scadenza del termine per il deposito del ricorso, uditi i difensori delle parti che ne facciano richiesta. Nel caso che il collegio abbia disposto un'istruttoria, il ricorso è deciso in camera di consiglio entro trenta giorni dalla data fissata per gli adempimenti istruttori. La decisione è appellabile entro trenta giorni dalla notificazione o, in mancanza, entro novanta giorni dalla comunicazione della pubblicazione. Nel giudizio d'appello si seguono le stesse regole.
2. In caso di totale o parziale accoglimento del ricorso di primo grado, il giudice amministrativo ordina all'amministrazione di provvedere di norma entro un termine non superiore a trenta giorni. Qualora l'amministrazione resti inadempiente oltre il detto termine, il giudice amministrativo, su richiesta di parte, nomina un commissario che provveda in luogo della stessa.
3. All'atto dell'insediamento il commissario, preliminarmente all'emanazione del provvedimento da adottare in via sostitutiva, accerta se anteriormente alla data dell'insediamento medesimo l'amministrazione abbia provveduto, ancorché in data successiva al termine assegnato dal giudice amministrativo con la decisione prevista dal comma 2 (1).
(1) Articolo aggiunto dall'articolo 2 della legge 21 luglio 2000, n. 205.


Precedenti rilevanti
1) Consiglio di Stato, V, 29 maggio 2006 n. 3265, che afferma l’applicabilità dell’art. 2, comma 2°, della L. 7 agosto 1990 n. 241 - che impone alle pubbliche Amministrazioni di stabilire per ciascun tipo di procedimento il termine entro il quale deve concludersi - anche agli atti amministrativi generali di pianificazione e di programmazione (nella specie si trattava di un regolamento in materia di piano per impianti pubblicitari previsto dall’art. 3 del D.Lgs. 15 novembre 1993 n. 507), rientrando tra i principi regolatori dell’attività amministrativa, di cui al capo I della legge n. 241 del 1990;
2) Consiglio di Stato, IV, 28 dicembre 2006, n. 8042, sull’obbligo del Comune, di provvedere in tempi brevi e con sollecitudine, dopo la decadenza dei vincoli a contenuto espropriativo previsti del P.R.G.;
3) T.A.R. Piemonte, Torino, I, 4 aprile 2007, n. 1556, sull’obbligo dell'amministrazione di colmare al più presto ogni lacuna verificatasi nell'ambito della pianificazione urbanistica, con correlativa possibilità di attivazione, da parte dei soggetti interessati all'edificazione, degli strumenti previsti per evidenziare, al riguardo, l'eventuale illegittima inerzia dell'amministrazione;
4) Consiglio di Stato, IV, 21 febbraio 2005, n. 578, sul fatto che la sentenza che definisce il giudizio, iniziato con il rito di cui all’art. 21 bis della legge 6 dicembre 1971, n. 1034, deve limitarsi ad accertare l'inadempimento all'obbligo di provvedere a causa dell'illegittimità del silenzio, individuando altresì un ulteriore termine nel quale la p.a. dovrà provvedere.

Corte di Cassazione, sez. I, sentenza 31 marzo 2008 n. 8384

Il Caso

Un comune, che ha realizzato un parcheggio pubblico, viene condannato al risarcimento dei danni patiti sia per l’illegittima ablazione del diritto dominicale sia per l’illegittima detenzione del fondo fino alla sua irreversibile trasformazione. Viene escluso invece l’indennizzo per la reiterazione di un vincolo preordinato all’esproprio posto dal P.R.G.C.. Privato e Comune ricorrono in Cassazione, che ha pronunciato le massime di seguito indicate.


Massime estratte dalla decisione

1. Il diritto all’indennizzo, nel caso di reiterazione di vincoli a contenuto espropriativo, sussiste solo in caso di adozione di un atto che formalmente ed esplicitamente reitera il vincolo, una volta superato il primo periodo di sua ordinaria durata. Non è quindi sufficiente l’imposizione originaria di un vincolo di inedificabilità, e neppure la protrazione di fatto del medesimo dopo la sua decadenza;
2. Scaduto il vincolo a contenuto espropriativo previsto dal P.R.G., per effetto della decorrenza del termine quinquennale di cui all’art. 2 della legge n. 1187/1968, l'area interessata dal vincolo venuto meno risulta sprovvista di regolamentazione urbanistica, e va assoggettata alla disciplina dell'art. 4, ultimo comma, L. n. 10 del 1977 (prevista per i Comuni privi di strumenti urbanistici generali); la situazione di c.d. vuoto urbanistico che si crea è per sua natura provvisoria e perdura fino all'obbligatoria integrazione del piano (o del programma di fabbricazione); con la conseguenza che l'Autorità comunale, ove non reiteri il vincolo (con previsione di indennizzo), ha l'obbligo di provvedere all'integrazione suddetta stabilendo la nuova destinazione da assegnare all'area;
3. Il diritto al risarcimento del danno derivante dal ritardo con il quale l’Autorità comunale ha dettato una nuova disciplina urbanistica a seguito della decadenza dei vincoli a contenuto espropriativo spetta solo ove i proprietari interessati abbiano reagito all’inerzia impugnando innanzi al G.A. il silenzio-rifiuto; infatti, solo in caso di persistente inerzia a seguito di questa procedura potrà configurarsi la lesione al bene della vita, identificabile non già nello "ius aedificandi" -attesa l'impossibilità di affidamento del proprietario in merito a specifiche qualificazioni dei suoli nell'esercizio del potere discrezionale inerente alla pianificazione del territorio- bensì nell'interesse alla certezza circa le possibilità di adeguata e razionale utilizzazione della proprietà; di cui va ravvisata lesione risarcibile, alla stregua dei canoni di correttezza e buona fede, nello svolgimento del rapporto qualificato e differenziato tra soggetto pubblico e privato che nasce per effetto della sentenza conclusiva del giudizio di tipizzazione del silenzio (Cass. 11158/1998 cit.; Cons. St. 2107/1999; 621/1997);
4. Nella determinazione del danno da occupazione appropriativa rileva la distinzione tra aree edificabili ed aree prive di tale destinazione, secondo la suddivisione di cui all'art. 5 bis della L. n. 359 del 1992; di conseguenza, devono essere verificate in modo oggettivo le "possibilità legali ed effettive di edificazione" con riferimento sia alla classificazione urbanistica dell'area sia alla c.d. edificabilità di fatto, da considerare come il complesso delle condizioni che in presenza della destinazione urbanistica all'edificabilità, inducono alla determinazione del valore in concreto dell'area (Cass. 2871/2005; 1739/2003, nonché sez. un. 172/2001) : e per il suo apprezzamento assumono questa volta rilievo gli strumenti attuativi di terzo livello invece inidonei ad incidere sul requisito dell'edificabilità legale dell'area;
5. la determinazione del valore del fondo può avvenire sia con metodi analitico-ricostruttivi, tesi ad accertare il valore di trasferimento del fondo; sia con metodi sintetico-comparativi, volti invece a desumere dall'analisi del mercato il valore commerciale del fondo. Ove si privilegino questi ultimi (come rientra nei poteri discrezionali del giudice di merito) devono prendersi a comparazione esclusivamente immobili omogenei, aventi perciò analoga disciplina urbanistica: e non certamente aree ubicate in altre zone soggette a diversa disciplina urbanistica e perciò prive di qualsiasi rappresentatività rispetto ai fondi da valutare;
6. A partire dal giorno successivo alla pubblicazione nella G.U.R.I. della sentenza della Corte Costituzionale n. 349 del 2007 (che ha dichiarato l'illegittimità costituzionale del comma 7° bis dell’art.5 bis L. n. 359 del 1992, nella parte in cui non prevede un ristoro integrale del danno subito per effetto dell'occupazione), non è più possibile applicare il meccanismo riduttivo introdotto dalla menzionata norma, a meno che il rapporto non sia ormai esaurito in modo definitivo, per avvenuta formazione del giudicato o per essersi verificato altro evento cui l'ordinamento collega il consolidamento del rapporto medesimo, ovvero per essersi verificate preclusioni processuali, o decadenze e prescrizioni non direttamente investite, nei loro presupposti normativi, dalla pronuncia d'incostituzionalità
7. L'art. 2 della L. 24 dicembre 2007 n. 244 (legge finanziaria 2008), il cui comma 89 sub e) ha modificato l'art. 55 del T.U. sulle espropriazioni per p.u. appr. con D.P.R. 327/2001, disponendo che "nel caso di utilizzazione di un suolo edificabile per scopi di p.u., in assenza del valido ed efficace provvedimento di esproprio alla data del 30 settembre 1996, il risarcimento del danno è liquidato in misura pari al valore venale del bene", è applicabile anche ai giudizi pendenti alla data di entrata in vigore della stessa legge;


Norme rilevanti

Legge 19 novembre 1968, n. 1187 (in Gazz. Uff., 30 novembre, n. 304). - Modifiche ed integrazioni alla legge urbanistica 17 agosto 1942, n. 1150
Art. 2
Le indicazioni di piano regolatore generale, nella parte in cui incidono su beni determinati ed assoggettano i beni stessi a vincoli preordinati all'espropriazione od a vincoli che comportino l'inedificabilità, perdono ogni efficacia qualora entro cinque anni dalla data di approvazione del piano regolatore generale non siano stati approvati i relativi piani particolareggiati od autorizzati i piani di lottizzazione convenzionati. L'efficacia dei vincoli predetti non può essere protratta oltre il termine di attuazione dei piani particolareggiati e di lottizzazione (1).
Per i piani regolatori generali approvati prima della data di entrata in vigore della presente legge, il termine di cinque anni di cui al precedente comma decorre dalla predetta data (2)
(1) La Corte costituzionale, con sentenza 20 maggio 1999, n. 179, ha dichiarato l'illegittimità costituzionale del combinato disposto del presente comma, dei numeri 2, 3 e 4 dell'art. 7 e dell'art. 40, l. 17 agosto 1942, n. 1150, nella parte in cui consente all'Amministrazione di reiterare i vincoli urbanistici scaduti, preordinati all'espropriazione o che comportino l'inedificabilità, senza la previsione di indennizzo.
(2) Articolo abrogato dall'art. 58, d.p.r. 8 giugno 2001, n. 327, a decorrere dal 30 giugno 2003, ai sensi dell'art. 2, d.l. 20 giugno 2002, n. 122, conv., con modificazioni, in l. 1° agosto 2002, n. 185.

Legge 28 gennaio 1977, n. 10 (in Gazz. Uff., 29 gennaio, n. 27). - Norme per la edificabilità dei suoli
Art. 4, ultimo comma
A decorrere dal 1° gennaio 1979, salva l'applicazione dell'articolo 4 della legge 1° giugno 1971, n. 291, nei comuni sprovvisti degli strumenti urbanistici generali e in mancanza di norme regionali e fino all'entrata in vigore di queste, la concessione deve osservare i seguenti limiti:
a) fuori del perimetro dei centri abitati definito ai sensi dell'articolo 17 della legge 6 agosto 1967, n. 765, l'edificazione a scopo residenziale non può superare l'indice di metri cubi 0,03, per metro quadrato di area edificabile;
b) nell'ambito dei centri abitati definiti ai sensi dell'articolo 17 della legge 6 agosto 1967, n. 765, sono consentite soltanto opere di restauro e di risanamento conservativo, di manutenzione ordinaria o straordinaria, di consolidamento statico e di risanamento igienico;
c) le superfici coperte degli edifici o dei complessi produttivi non possono superare un decimo dell'area di proprietà

DECRETO DEL PRESIDENTE DELLA REPUBBLICA 8 giugno 2001, n. 327 (in Suppl. ordinario n. 211 alla Gazz. Uff., 16 agosto, n. 189). - Testo unico delle disposizioni legislative e regolamentari in materia di espropriazione per pubblica utilità. (Testo A). (1)
(1) Il termine di entrata in vigore del presente decreto è, da ultimo, prorogato al 30 giugno 2003, dall'art. 3, d.l. 20 giugno 2002, n. 122, conv., con modificazioni, in l. 1° agosto 2002, n. 185.
Art. 39
1. In attesa di una organica risistemazione della materia, nel caso di reiterazione di un vincolo preordinato all'esproprio o di un vincolo sostanzialmente espropriativo è dovuta al proprietario una indennità, commisurata all'entità del danno effettivamente prodotto.
…Omissis…


Precedenti

CORTE COSTITUZIONALE - sentenza 24 ottobre 2007 n. 349 (richiamando la giurisprudenza della Corte dei diritti dell’uomo e con riferimento all’art. 117, 1° comma, Cost. e all’art. 1 del Protocollo addizionale alla Convenzione per la salvaguardia dei diritti dell'uomo, dichiara illegittimo il 5 bis del decreto-legge 11 luglio 1992, n. 333, nella parte in cui non prevede “un ristoro integrale del danno subito per effetto dell'occupazione acquisitiva da parte della pubblica amministrazione, corrispondente al valore di mercato del bene occupato”).

CORTE DI CASSAZIONE, SEZ. I CIVILE - sentenza 12 marzo 2008 n. 6706 (secondo cui La distinzione tra suoli legalmente edificabili o non edificabili rileva, quale distinzione fondamentale nella disciplina di settore, in ogni sede in cui debba procedersi alla stima di suoli ai fini del calcolo delle indennità espropriative)