Consiglio di Stato, V, 17 febbraio 2009 n. 869

Il Caso
Con una sentenza era stata accertata l’esistenza di un rapporto di pubblico impiego con un comune ma riconosciuta solo una parte delle richieste patrimoniali del dipendente. Quest’ultimo, per le altre, ha proposto domanda di indennizzo ex art. 2041 c.c.. Il TAR adito però respinge la domanda cui segue l’appello deciso con la sentenza massimata.

Massime estratte dalla decisione
1. Ai sensi dell’art. 2042 cod. civ., l’azione di arricchimento senza causa prevista dall’articolo precedente ha "carattere sussidiario", e non è proponibile quando il danneggiato può esercitare un’altra azione per farsi indennizzare il pregiudizio subito; per questa ragione quando l’ordinamento consente di esperire un’azione tipica, al fine di realizzare la pretesa connessa alla domanda di arricchimento, tale azione è inammissibile.
2. E’ infondata un’azione di indebito arricchimento proposta nei confronti della P.A., nel caso in l’istante abbia omesso di dimostrare l’impoverimento subito per effetto dell’arricchimento dell’altro soggetto, impoverimento che è altra cosa rispetto al mancato incremento patrimoniale.
3. La domanda giudiziale idonea ad interrompere il termine di prescrizione è soltanto quella con cui l’attore chiede la tutela giuridica del diritto della cui prescrizione si tratta; con la conseguenza che la domanda proposta per chiedere l’adempimento di un’obbligazione derivante dalla legge non vale ad interrompere la prescrizione dell’azione di indebito arricchimento successivamente esperita con riferimento alla medesima situazione di fatto.

Norme rilevanti
Art. 2041 c.c. (Azione generale di arricchimento)
Chi, senza giusta causa, si è arricchito a danno di un’altra persona è tenuto, nei limiti dell’arricchimento a indennizzare quest’ultima della correlativa diminuzione patrimoniale
…omissis…
Art. 2042 c.c. (Carattere sussidiario dell’azione)
L’azione di arricchimento non è proponibile quando il danneggiato può esercitare un’altra azione per farsi indennizzare del pregiudizio subito.

Giurisprudenza rilevante
Consiglio di Stato, V, 3 ottobre 2002 n. 5209, nonché sez. IV, 6 agosto 2005 n. 4171 e sez. V, 5 dicembre 2006 n. 7118, sulla necessità di dimostrare l’impoverimento subito.
Cassazione, sez. III, 29 marzo 2005 n. 6570 e Sez. Un., 4 febbraio 1997 n. 1049 sulla necessità di specifica richiesta allo scopo di interrompere la prescrizione sulla domanda di arricchimento senza causa.

Corte di Cassazione, SS.UU. civili - sentenza 11 settembre 2008 n. 23385

Il Caso
Un Consorzio di cooperative aveva ottenuto da un Comune il pagamento di una somma, a titolo di arricchimento senza causa, corrispondente alla differenza tra quanto la P.A. aveva riconosciuto a titolo di indennizzo ed il valore effettivo delle opere realizzate nell'ambito di un contratto di appalto, annullato in sede amministrativa, quando i lavori erano stati parzialmente eseguiti e positivamente collaudati.
La sentenza fu confermata in appello ed il Comune ha ricorso in Cassazione.


Massime estratte dalla decisione
1. Ai sensi dell'art. 2041 cod. civ., i presupposti per la proposizione dell'azione generale di arricchimento senza causa, individuati dalla dottrina e giurisprudenza consistono: a) nell'arricchimento senza causa di un soggetto; b) nell'ingiustificato depauperamento di un altro; c) nel rapporto di causalità diretta ed immediata tra le due situazioni, di modo che lo spostamento risulti determinato da un unico fatto costitutivo; d) nella sussidiarietà dell'azione (art. 2042 cod. civ.), nel senso che essa può avere ingresso solo quando nessun'altra azione sussista ovvero se questa, pur esistente in astratto, non possa essere esperita per carenza ab origine di taluno dei suoi requisiti.
2. L'arricchimento senza causa deve consistere in un'effettiva attribuzione patrimoniale: configurabile tuttavia con il conseguimento di qualunque utilità economica, e quindi non soltanto quando vi sia stato un incremento patrimoniale, ma anche se la prestazione eseguita da altri con diminuzione del proprio patrimonio abbia fatto risparmiare una spesa o abbia evitato il verificarsi di una perdita, ricevendo anche in questi casi un'utilità per la quale, il soggetto beneficiato, ove non avesse potuto disporne, avrebbe dovuto effettuare un esborso o subire una diversa diminuzione patrimoniale.
3. Si deve ammettere la proponibilità dell'azione generale di arricchimento ex art. 2041 cod. civ. anche nei confronti della P.A. ove questa abbia riconosciuto sia pure implicitamente l'utilità derivata dall'opera o dalla prestazione altrui; tale riconoscimento ben può risultare per implicito dal fatto che l'Ente pubblico sia addivenuto alla sua utilizzazione: posto che l'oggetto è costituito quasi sempre da prestazioni di privati in dipendenza di contratti irregolari, nulli o addirittura inesistenti coinvolgenti in genere, appaltatori, fornitori o professionisti. E quindi situazioni caratterizzate dal fatto che l'opera svolta dall'impoverito ha carattere imprenditoriale ovvero professionale ed in ogni caso consiste in un'attività posta in essere abitualmente e professionalmente onde procurarsi un guadagno.
4. L'art. 2041 cod. civ. va interpretato nel senso di escludere dal calcolo dell'indennità richiesta per la "diminuzione patrimoniale" subita dall'esecutore di una prestazione in virtù di un contratto invalido, quanto lo stesso avrebbe percepito a titolo di lucro cessante se il rapporto negoziale fosse stato valido ed efficace.
5. In caso di annullamento di un contratto di appalto, le prestazioni effettuate in favore della P.A. dall’impresa da indennizzare ai sensi dell’art. 2041 c.c., per arricchimento senza causa, non possono comprendere quanto sarebbe stato percepito a titolo di lucro cessante, come se il rapporto negoziale fosse stato valido ed efficace; in particolare, per il periodo precedente alla L. n. 144 del 1989, la revisione prezzi non può costituire neppure un parametro di riferimento ai fini della liquidazione dell’indennizzo.


Norme rilevanti
Codice Civile (1942) - Art. 2041 - Azione generale di arricchimento.
[I]. Chi, senza una giusta causa, si è arricchito a danno di un'altra persona è tenuto, nei limiti dell'arricchimento, a indennizzare quest'ultima della correlativa diminuzione patrimoniale [ 31 comma 3, 534 comma 2,1153, 1180, 1185 comma 2,1443] [ 1769, 2037 comma 3,2038 comma 3].
[II]. Qualora l'arricchimento abbia per oggetto una cosa determinata, colui che l'ha ricevuta è tenuto a restituirla in natura, se sussiste al tempo della domanda.

Codice Civile (1942) - Art. 2042 - Carattere sussidiario dell'azione.
[I]. L'azione di arricchimento non è proponibile quando il danneggiato può esercitare un'altra azione per farsi indennizzare del pregiudizio subito.


Precedenti rilevanti
Orientamento secondo cui l’indennizzo ex art. 2041 c.c. comprenderebbe danno emergente e lucro cessante:
Cassazione civile , sez. I, 12 aprile 1995, n. 4192; Cassazione civile , sez. II, 05 agosto 1996, n. 7136; Cassazione civile , sez. III, 29 marzo 2005, n. 6570

Orientamento che esclude dall’indennizzo ex art. 2041 c.c. il lucro cessante:
Cassazione civile, 12 luglio 1965 n. 1471; Cassazione civile , sez. III, 23 luglio 2003, n. 11454; Cassazione civile , sez. III, 26 settembre 2005, n. 18785

Corte di Cassazione, sez. I, sentenza 31 marzo 2008 n. 8384

Il Caso

Un comune, che ha realizzato un parcheggio pubblico, viene condannato al risarcimento dei danni patiti sia per l’illegittima ablazione del diritto dominicale sia per l’illegittima detenzione del fondo fino alla sua irreversibile trasformazione. Viene escluso invece l’indennizzo per la reiterazione di un vincolo preordinato all’esproprio posto dal P.R.G.C.. Privato e Comune ricorrono in Cassazione, che ha pronunciato le massime di seguito indicate.


Massime estratte dalla decisione

1. Il diritto all’indennizzo, nel caso di reiterazione di vincoli a contenuto espropriativo, sussiste solo in caso di adozione di un atto che formalmente ed esplicitamente reitera il vincolo, una volta superato il primo periodo di sua ordinaria durata. Non è quindi sufficiente l’imposizione originaria di un vincolo di inedificabilità, e neppure la protrazione di fatto del medesimo dopo la sua decadenza;
2. Scaduto il vincolo a contenuto espropriativo previsto dal P.R.G., per effetto della decorrenza del termine quinquennale di cui all’art. 2 della legge n. 1187/1968, l'area interessata dal vincolo venuto meno risulta sprovvista di regolamentazione urbanistica, e va assoggettata alla disciplina dell'art. 4, ultimo comma, L. n. 10 del 1977 (prevista per i Comuni privi di strumenti urbanistici generali); la situazione di c.d. vuoto urbanistico che si crea è per sua natura provvisoria e perdura fino all'obbligatoria integrazione del piano (o del programma di fabbricazione); con la conseguenza che l'Autorità comunale, ove non reiteri il vincolo (con previsione di indennizzo), ha l'obbligo di provvedere all'integrazione suddetta stabilendo la nuova destinazione da assegnare all'area;
3. Il diritto al risarcimento del danno derivante dal ritardo con il quale l’Autorità comunale ha dettato una nuova disciplina urbanistica a seguito della decadenza dei vincoli a contenuto espropriativo spetta solo ove i proprietari interessati abbiano reagito all’inerzia impugnando innanzi al G.A. il silenzio-rifiuto; infatti, solo in caso di persistente inerzia a seguito di questa procedura potrà configurarsi la lesione al bene della vita, identificabile non già nello "ius aedificandi" -attesa l'impossibilità di affidamento del proprietario in merito a specifiche qualificazioni dei suoli nell'esercizio del potere discrezionale inerente alla pianificazione del territorio- bensì nell'interesse alla certezza circa le possibilità di adeguata e razionale utilizzazione della proprietà; di cui va ravvisata lesione risarcibile, alla stregua dei canoni di correttezza e buona fede, nello svolgimento del rapporto qualificato e differenziato tra soggetto pubblico e privato che nasce per effetto della sentenza conclusiva del giudizio di tipizzazione del silenzio (Cass. 11158/1998 cit.; Cons. St. 2107/1999; 621/1997);
4. Nella determinazione del danno da occupazione appropriativa rileva la distinzione tra aree edificabili ed aree prive di tale destinazione, secondo la suddivisione di cui all'art. 5 bis della L. n. 359 del 1992; di conseguenza, devono essere verificate in modo oggettivo le "possibilità legali ed effettive di edificazione" con riferimento sia alla classificazione urbanistica dell'area sia alla c.d. edificabilità di fatto, da considerare come il complesso delle condizioni che in presenza della destinazione urbanistica all'edificabilità, inducono alla determinazione del valore in concreto dell'area (Cass. 2871/2005; 1739/2003, nonché sez. un. 172/2001) : e per il suo apprezzamento assumono questa volta rilievo gli strumenti attuativi di terzo livello invece inidonei ad incidere sul requisito dell'edificabilità legale dell'area;
5. la determinazione del valore del fondo può avvenire sia con metodi analitico-ricostruttivi, tesi ad accertare il valore di trasferimento del fondo; sia con metodi sintetico-comparativi, volti invece a desumere dall'analisi del mercato il valore commerciale del fondo. Ove si privilegino questi ultimi (come rientra nei poteri discrezionali del giudice di merito) devono prendersi a comparazione esclusivamente immobili omogenei, aventi perciò analoga disciplina urbanistica: e non certamente aree ubicate in altre zone soggette a diversa disciplina urbanistica e perciò prive di qualsiasi rappresentatività rispetto ai fondi da valutare;
6. A partire dal giorno successivo alla pubblicazione nella G.U.R.I. della sentenza della Corte Costituzionale n. 349 del 2007 (che ha dichiarato l'illegittimità costituzionale del comma 7° bis dell’art.5 bis L. n. 359 del 1992, nella parte in cui non prevede un ristoro integrale del danno subito per effetto dell'occupazione), non è più possibile applicare il meccanismo riduttivo introdotto dalla menzionata norma, a meno che il rapporto non sia ormai esaurito in modo definitivo, per avvenuta formazione del giudicato o per essersi verificato altro evento cui l'ordinamento collega il consolidamento del rapporto medesimo, ovvero per essersi verificate preclusioni processuali, o decadenze e prescrizioni non direttamente investite, nei loro presupposti normativi, dalla pronuncia d'incostituzionalità
7. L'art. 2 della L. 24 dicembre 2007 n. 244 (legge finanziaria 2008), il cui comma 89 sub e) ha modificato l'art. 55 del T.U. sulle espropriazioni per p.u. appr. con D.P.R. 327/2001, disponendo che "nel caso di utilizzazione di un suolo edificabile per scopi di p.u., in assenza del valido ed efficace provvedimento di esproprio alla data del 30 settembre 1996, il risarcimento del danno è liquidato in misura pari al valore venale del bene", è applicabile anche ai giudizi pendenti alla data di entrata in vigore della stessa legge;


Norme rilevanti

Legge 19 novembre 1968, n. 1187 (in Gazz. Uff., 30 novembre, n. 304). - Modifiche ed integrazioni alla legge urbanistica 17 agosto 1942, n. 1150
Art. 2
Le indicazioni di piano regolatore generale, nella parte in cui incidono su beni determinati ed assoggettano i beni stessi a vincoli preordinati all'espropriazione od a vincoli che comportino l'inedificabilità, perdono ogni efficacia qualora entro cinque anni dalla data di approvazione del piano regolatore generale non siano stati approvati i relativi piani particolareggiati od autorizzati i piani di lottizzazione convenzionati. L'efficacia dei vincoli predetti non può essere protratta oltre il termine di attuazione dei piani particolareggiati e di lottizzazione (1).
Per i piani regolatori generali approvati prima della data di entrata in vigore della presente legge, il termine di cinque anni di cui al precedente comma decorre dalla predetta data (2)
(1) La Corte costituzionale, con sentenza 20 maggio 1999, n. 179, ha dichiarato l'illegittimità costituzionale del combinato disposto del presente comma, dei numeri 2, 3 e 4 dell'art. 7 e dell'art. 40, l. 17 agosto 1942, n. 1150, nella parte in cui consente all'Amministrazione di reiterare i vincoli urbanistici scaduti, preordinati all'espropriazione o che comportino l'inedificabilità, senza la previsione di indennizzo.
(2) Articolo abrogato dall'art. 58, d.p.r. 8 giugno 2001, n. 327, a decorrere dal 30 giugno 2003, ai sensi dell'art. 2, d.l. 20 giugno 2002, n. 122, conv., con modificazioni, in l. 1° agosto 2002, n. 185.

Legge 28 gennaio 1977, n. 10 (in Gazz. Uff., 29 gennaio, n. 27). - Norme per la edificabilità dei suoli
Art. 4, ultimo comma
A decorrere dal 1° gennaio 1979, salva l'applicazione dell'articolo 4 della legge 1° giugno 1971, n. 291, nei comuni sprovvisti degli strumenti urbanistici generali e in mancanza di norme regionali e fino all'entrata in vigore di queste, la concessione deve osservare i seguenti limiti:
a) fuori del perimetro dei centri abitati definito ai sensi dell'articolo 17 della legge 6 agosto 1967, n. 765, l'edificazione a scopo residenziale non può superare l'indice di metri cubi 0,03, per metro quadrato di area edificabile;
b) nell'ambito dei centri abitati definiti ai sensi dell'articolo 17 della legge 6 agosto 1967, n. 765, sono consentite soltanto opere di restauro e di risanamento conservativo, di manutenzione ordinaria o straordinaria, di consolidamento statico e di risanamento igienico;
c) le superfici coperte degli edifici o dei complessi produttivi non possono superare un decimo dell'area di proprietà

DECRETO DEL PRESIDENTE DELLA REPUBBLICA 8 giugno 2001, n. 327 (in Suppl. ordinario n. 211 alla Gazz. Uff., 16 agosto, n. 189). - Testo unico delle disposizioni legislative e regolamentari in materia di espropriazione per pubblica utilità. (Testo A). (1)
(1) Il termine di entrata in vigore del presente decreto è, da ultimo, prorogato al 30 giugno 2003, dall'art. 3, d.l. 20 giugno 2002, n. 122, conv., con modificazioni, in l. 1° agosto 2002, n. 185.
Art. 39
1. In attesa di una organica risistemazione della materia, nel caso di reiterazione di un vincolo preordinato all'esproprio o di un vincolo sostanzialmente espropriativo è dovuta al proprietario una indennità, commisurata all'entità del danno effettivamente prodotto.
…Omissis…


Precedenti

CORTE COSTITUZIONALE - sentenza 24 ottobre 2007 n. 349 (richiamando la giurisprudenza della Corte dei diritti dell’uomo e con riferimento all’art. 117, 1° comma, Cost. e all’art. 1 del Protocollo addizionale alla Convenzione per la salvaguardia dei diritti dell'uomo, dichiara illegittimo il 5 bis del decreto-legge 11 luglio 1992, n. 333, nella parte in cui non prevede “un ristoro integrale del danno subito per effetto dell'occupazione acquisitiva da parte della pubblica amministrazione, corrispondente al valore di mercato del bene occupato”).

CORTE DI CASSAZIONE, SEZ. I CIVILE - sentenza 12 marzo 2008 n. 6706 (secondo cui La distinzione tra suoli legalmente edificabili o non edificabili rileva, quale distinzione fondamentale nella disciplina di settore, in ogni sede in cui debba procedersi alla stima di suoli ai fini del calcolo delle indennità espropriative)