Il caso
Il Tribunale di Brindisi condannava a titolo di risarcimento danni per occupazione appropriativa un impresa che aveva realizzato per conto dell’ANAS un opera pubblica. Il giudice di primo grado ha ritenuto che le due proroghe concesse, la prima con decreto del Ministero dei Lavori Pubblici n. 3504 del 5.3.1991 (di giorni 1440) e la seconda con L. 20 maggio 1991, n. 158 (di due anni), non fossero cumulabili, con la conseguenza che, essendo scaduta la prima nel Marzo 1995, il decreto di esproprio era inutilmente intervenuto nell'Agosto 1995 quando ormai era intervenuta l'acquisizione del terreno all'Amministrazione.
La Corte di Appello di Lecce respingeva l’appello dell’impresa e precisava che con il D.M. 5 marzo 1991 erano stati prorogati i termini finali della pubblica utilità dell'opera che erano scaduti il 13.2.1995, vale a dire precedentemente all'emissione del decreto di esproprio, mentre con la L. 20 maggio 1991, n. 158 (art. 22) era stato prorogato di due anni il termine per l'occupazione che era così scaduto il 29.8.1993 e cioè sempre precedentemente al decreto di esproprio. Per il resto, disposta una nuova C.T.U., confermava la condanna di primo grado e riconosceva infine il danno da svalutazione monetaria, trattandosi di debito di valore.
L’impresa ha quindi proposto ricorso per Cassazione, deducendo tra l’altro che stante la tempestività del decreto di esproprio la somma dovuta a titolo di l’indennità debba ritenersi un debito di valuta, con conseguente riconoscimento dei soli interessi.
Massime estratte dalla decisione
1. Il decorso dei termini per il compimento dei lavori e delle espropriazioni, richiesti dell’art. 13 della L. n. 2359 del 1865 ai fini della giuridica esistenza e validità della dichiarazione di pubblica utilità, ed in osservanza del principio generale contenuto nell'art. 42 Cost. in base al quale la espropriazione della proprietà privata può essere giustificata solo in relazione ad interessi generali concreti ed attuali e non già per esigenze future ed ipotetiche, comporta la cessazione della programmata destinazione del bene all'interesse generale e determina l'inefficacia della dichiarazione di pubblica utilità ed il venir meno del potere di espropriazione sul bene.
2. La proroga biennale prevista dall’art. 22 della L. 20 maggio 1991, n. 158, riguarda esclusivamente il termine di occupazione, come risulta chiaramente dalla lettera della norma che fa espresso riferimento all’art. 20 L. n. 865 del 1971 e non già i termini per il compimento dei lavori e delle espropriazioni previsti dall’art. 13 della L. n. 2359 del 1865.
3. A seguito delle recenti sentenze della Corte Costituzionale nn. 348 e 349 del 2007 - in base alle quali sia l'indennità di esproprio di cui all'art. 5 bis, commi 1 e 2, L. n. 359 del 1992, che il risarcimento del danno di cui al successivo comma 7 bis sono stati sostanzialmente commisurati al valore venale del bene oblato - è sostanzialmente irrilevante, ai fini della determinazione dell'importo dovuto, la soluzione della questione se l’espropriazione sia legittima o meno; tale questione ha ancora rilevanza solo per la determinazione della natura del debito, da considerarsi di valuta o di valore a seconda che il procedimento si sia svolto con l'osservanza delle disposizioni in materia od in violazione di esse e, di conseguenza, sugli accessori (nel caso di specie, pertanto, essendo la procedura divenuta illegittima a seguito della scadenza dei termini finali previsti per le espropriazioni e per i lavori, le somme dovute costituivano un debito di valore, con conseguente riconoscimento degli interessi e della rivalutazione monetaria).
Norme rilevanti
Legge 25 giugno 1865, n. 2359 (in Gazz. Uff., 8 luglio 1865, n. 158). - Espropriazioni per causa di utilità pubblica. (Legge abrogata dall'articolo 58 del D.P.R. 8 giugno 2001, n. 327, a decorrere dal 30 giugno 2003. )
Art. 13.
Nell'atto che si dichiara un'opera di pubblica utilità saranno stabiliti i termini, entro i quali dovranno cominciarsi e compiersi le espropriazioni ed i lavori.
L'Autorità che stabilì i suddetti termini li può prorogare per casi di forza maggiore o per altre cagioni indipendenti dalla volontà dei concessionari, ma sempre con determinata prefissione di tempo.
Trascorsi i termini, la dichiarazione di pubblica utilità diventa inefficace e non potrà procedersi alle espropriazioni se non in forza di una nuova dichiarazione ottenuta nelle forme prescritte dalla presente legge
Art. 13.
Nell'atto che si dichiara un'opera di pubblica utilità saranno stabiliti i termini, entro i quali dovranno cominciarsi e compiersi le espropriazioni ed i lavori.
L'Autorità che stabilì i suddetti termini li può prorogare per casi di forza maggiore o per altre cagioni indipendenti dalla volontà dei concessionari, ma sempre con determinata prefissione di tempo.
Trascorsi i termini, la dichiarazione di pubblica utilità diventa inefficace e non potrà procedersi alle espropriazioni se non in forza di una nuova dichiarazione ottenuta nelle forme prescritte dalla presente legge
Legge 20 maggio 1991, n. 158 (in Gazz. Uff., 21 maggio, n. 117). - Differimento di termini previsti da disposizioni legislative. (Legge abrogata dall'art. 58, d.p.r. 8 giugno 2001, n. 327, a decorrere dal 30 giugno 2003, ai sensi dell'art. 2, d.l. 20 giugno 2002, n. 122, conv., con modificazioni, in l. 1° agosto 2002, n. 185)
Art. 22 (Occupazioni d'urgenza).
1. Per le occupazioni d'urgenza in corso, la scadenza del termine, di cui al secondo comma dell'articolo 20 della legge 22 ottobre 1971, n. 865, da ultimo prorogata dall'articolo 14, comma 2, del decreto-legge 29 dicembre 1987, n. 534, convertito, con modificazioni, dalla legge 29 febbraio 1988, n. 47, è ulteriormente prorogata di due anni.
Legge 22 ottobre 1971, n. 865 (in Gazz. Uff., 30 ottobre, n. 276). - Programmi e coordinamento dell'edilizia residenziale pubblica; norme sulla espropriazione per pubblica utilità; modifiche ed integrazioni alle leggi 17 agosto 1942, n. 1150; 18 aprile 1962, n. 167; 29 settembre 1964, n. 847; ed autorizzazione di spesa per interventi straordinari nel settore dell'edilizia residenziale, agevolata e convenzionata
Art. 20.
L'occupazione di urgenza delle aree da espropriare è pronunciata con decreto del prefetto. Tale decreto perde efficacia ove l'occupazione non segue nel termine di tre mesi dalla sua emanazione.
L'occupazione può essere protratta fino a cinque anni dalla data di immissione del possesso (1).
La commissione di cui all'articolo 16 provvede, su richiesta del prefetto, alla determinazione dell'indennità di occupazione in una somma pari, per ciascun anno di occupazione ad un dodicesimo dell'indennità che sarebbe dovuta per l'espropriazione dell'area da occupare, calcolata a norma dell'art. 16 ovvero per ciascun mese o frazione di mese di occupazione, ad un dodicesimo dell'indennità annua (2) (3).
Contro la determinazione dell'indennità gli interessati possono proporre opposizione davanti alla corte d'appello competente per territorio, con atto di citazione notificato all'occupante entro trenta giorni dalla comunicazione dell'indennità a cura del sindaco nelle forme prescritte per la notificazione degli atti processuali civili (4).
Il disposto del secondo comma del presente articolo deve intendersi applicabile anche alle occupazioni preordinate alla realizzazione delle opere e degli interventi previsti dall'art. 4 del D.L. 2 maggio 1974, n. 115, convertito, con modificazioni, nella L. 27 giugno 1974, n. 247 (5) (6). (7) (8)
(1) I termini ivi previsti sono stati prorogati di un anno dall'art. 5, l. 29 luglio 1980, n. 385.
(2) Comma così modificato dall'art. 14, l. 28 gennaio 1977, n. 10.
(3) La Corte costituzionale, con sentenza 30 gennaio 1980, n. 5, ha dichiarato l'illegittimità costituzionale del presente comma.
(4) La Corte costituzionale, con sentenza 22 ottobre 1990, n. 470, ha dichiarato l'illegittimità costituzionale del presente comma, nella parte in cui, in mancanza della determinazione, ad opera della commissione prevista dall'art. 16, dell'indennità di occupazione o della sua comunicazione agli interessati, non consente ai medesimi di agire in giudizio per ottenerne la liquidazione, a decorrere dall'occupazione del bene che ne è oggetto. La medesima Corte, con sentenza 27 luglio 1992, n. 365, ha dichiarato l'illegittimità costituzionale del presente comma, nella parte in cui non prevede che anche l'espropriante possa proporre opposizione davanti alla corte d'appello contro la determinazione dell'indennità di occupazione dei beni da espropriare, con atto di citazione notificato alle controparti nei modi ivi stabiliti e, quando l'espropriante sia il comune, con decorrenza del termine per l'opposizione dal giorno in cui sia pervenuta al comune stesso la comunicazione della determinazione di detta indennità da parte della commissione prevista dall'art. 16.
(5) Comma aggiunto dall'art. 14, l. 28 gennaio 1977, n. 10.
(6) Per una deroga delle disposizioni di cui al presente articolo, vedi art. 9, d.lg. 20 settembre 1999, n. 354.
(7) Per le deroghe previste nel presente articolo vedi ora il D.LGS. 8 giugno 2001, n. 325.
(8) Articolo abrogato insieme a tutto il Titolo II dall'art. 58, d.p.r. 8 giugno 2001, n. 327, a decorrere dal 30 giugno 2003, ai sensi dell'art. 2, d.l. 20 giugno 2002, n. 122, conv., con modificazioni, in l. 1° agosto 2002, n. 185.
DECRETO-LEGGE 11 luglio 1992, n. 333 (in Gazz. Uff., 11 luglio, n. 162). - Decreto convertito con modificazioni in legge 8 agosto 1992, n. 359 (in Gazz. Uff., 13 agosto 1992, n. 190). - Misure urgenti per il risanamento della finanza pubblica.
Art. 5- bis.
1. Fino all'emanazione di un'organica disciplina per tutte le espropriazioni preordinate alla realizzazione di opere o interventi da parte o per conto dello Stato, delle regioni, delle province, dei comuni e degli altri enti pubblici o di diritto pubblico, anche non territoriali, o comunque preordinate alla realizzazione di opere o interventi dichiarati di pubblica utilità, l'indennità di espropriazione per le aree edificabili è determinata a norma dell'art. 13, terzo comma, della legge 15 gennaio 1885, n. 2892, sostituendo in ogni caso ai fitti coacervati dell'ultimo decennio il reddito dominicale rivalutato di cui agli articoli 24 e seguenti del testo unico delle imposte sui redditi, approvato con decreto del Presidente della Repubblica 22 dicembre 1986, n. 917. L'importo così determinato è ridotto del 40 per cento (1).
2. In ogni fase del procedimento espropriativo il soggetto espropriato può convenire la cessione volontaria del bene. In tal caso non si applica la riduzione di cui al comma 1 (1) (2).
3. Per la valutazione della edificabilità delle aree, si devono considerare le possibilità legali ed effettive di edificazione esistenti al momento dell'apposizione del vincolo preordinato all'esproprio.
4. Per le aree agricole e per quelle che, ai sensi del comma 3, non sono classificabili come edificabili, si applicano le norme di cui al titolo II della legge 22 ottobre 1971, n. 865 e successive modificazioni ed integrazioni.
5. Con regolamento da emanare con decreto del Ministro dei lavori pubblici ai sensi dell'art. 17 della legge 23 agosto 1988, n. 400, sono definiti i criteri e i requisiti per la individuazione della edificabilità di fatto di cui al comma 3.
6. Le disposizioni di cui al presente articolo si applicano in tutti i casi in cui non sono stati ancora determinati in via definitiva il prezzo, l'entità dell'indennizzo e/o del risarcimento del danno, alla data di entrata in vigore della legge di conversione del presente decreto (3).
7. Nella determinazione dell'indennità di espropriazione per i procedimenti in corso si applicano le disposizioni di cui al presente articolo".
All'art. 6, al comma 1, le parole da: "A decorrere" fino a: "0,8 punti" sono soppresse; e sono aggiunte, in fine, le parole: "sono aumentate di 0,6 punti a decorrere dal periodo di paga in corso alla data di entrata in vigore del presente decreto e di ulteriori 0,2 punti a decorrere dal periodo di paga relativo al mese di gennaio 1993. I versamenti riferiti ai periodi di paga compresi fra la data di entrata in vigore del presente decreto e quella di entrata in vigore della relativa legge di conversione, eseguiti in misura superiore a quella prevista dal presente comma, sono computati in diminuzione dei contributi dovuti per i periodi successivi, fino a compensazione delle somme versate in eccesso.
7-bis. In caso di occupazioni illegittime di suoli per causa di pubblica utilità, intervenute anteriormente al 30 settembre 1996, si applicano, per la liquidazione del danno, i criteri di determinazione dell'indennità di cui al comma 1, con esclusione della riduzione del 40 per cento. In tal caso l'importo del risarcimento è altresì aumentato del 10 per cento. Le disposizioni di cui al presente comma si applicano anche ai procedimenti in corso non definiti con sentenza passata in giudicato (4) (5) (6). (7)
(1) La Corte costituzionale, con sentenza 24 ottobre 2007, n. 348 (in Gazz. Uff., 31 ottobre, n. 42), ha dichiarato l'illegittimità costituzionale del presente comma.
(2) La Corte costituzionale, con sentenza 16 giugno 1993, n. 283 (in Gazz. Uff., 23 giugno, n. 26), ha dichiarato l'illegittimità costituzionale del presente comma, nella parte in cui non prevede in favore dei soggetti già espropriati al momento della entrata in vigore della legge n. 359 del 1992, e nei confronti dei quali la indennità di espropriazione non sia ancora divenuta incontestabile, il diritto di accettare l'indennità di cui al primo comma con esclusione della riduzione del 40.
(3) Comma sostituito dall'articolo 1, comma 65, della legge 28 dicembre 1995, n. 549.
(4) Comma aggiunto dall'articolo 3, comma 65, della legge 23 dicembre 1996, n. 662.
(5) Articolo aggiunto dall'articolo 1 della legge 8 agosto 1992, n. 359, in sede di conversione.
(6) La Corte costituzionale, con sentenza 24 ottobre 2007, n. 349 (in Gazz. Uff., 31 ottobre, n. 42), ha dichiarato l'illegittimità costituzionale del presente comma.
(7) Articolo abrogato dall'articolo 58, comma 1, numero 133), del D.P.R. 8 giugno 2001, n. 327.
DECRETO DEL PRESIDENTE DELLA REPUBBLICA 8 giugno 2001, n. 327 (in Suppl. ordinario n. 211 alla Gazz. Uff., 16 agosto, n. 189). - Testo unico delle disposizioni legislative e regolamentari in materia di espropriazione per pubblica utilità. (Testo A). (1) Art. 37 (L) Determinazione dell'indennità nel caso di esproprio di un'area edificabile
1. L’indennità di espropriazione di un’area edificabile è determinata nella misura pari al valore venale del bene. Quando l’espropriazione è finalizzata ad attuare interventi di riforma economico-sociale, l’indennità è ridotta del venticinque per cento (L) (1).
2. Nei casi in cui è stato concluso l’accordo di cessione, o quando esso non è stato concluso per fatto non imputabile all’espropriato ovvero perché a questi è stata offerta un’indennità provvisoria che, attualizzata, risulta inferiore agli otto decimi di quella determinata in via definitiva, l’indennità è aumentata del dieci per cento (L). (1)
3. Ai soli fini dell'applicabilità delle disposizioni della presente sezione, si considerano le possibilità legali ed effettive di edificazione, esistenti al momento dell'emanazione del decreto di esproprio o dell'accordo di cessione. In ogni caso si esclude il rilievo di costruzioni realizzate abusivamente. (L)
4. Salva la disposizione dell'articolo 32, comma 1, non sussistono le possibilità legali di edificazione quando l'area è sottoposta ad un vincolo di inedificabilità assoluta in base alla normativa statale o regionale o alle previsioni di qualsiasi atto di programmazione o di pianificazione del territorio, ivi compresi il piano paesistico, il piano del parco, il piano di bacino, il piano regolatore generale, il programma di fabbricazione, il piano attuativo di iniziativa pubblica o privata anche per una parte limitata del territorio comunale per finalità di edilizia residenziale o di investimenti produttivi, ovvero in base ad un qualsiasi altro piano o provvedimento che abbia precluso il rilascio di atti, comunque denominati, abilitativi della realizzazione di edifici o manufatti di natura privata. (L)
5. I criteri e i requisiti per valutare l'edificabilità di fatto dell'area sono definiti con regolamento da emanare con decreto del Ministro delle infrastrutture e trasporti (2). (L)
6. Fino alla data di entrata in vigore del regolamento di cui al comma 5, si verifica se sussistano le possibilità effettive di edificazione, valutando le caratteristiche oggettive dell'area. (L)
7. L'indennità è ridotta ad un importo pari al valore indicato nell'ultima dichiarazione o denuncia presentata dall'espropriato ai fini dell'imposta comunale sugli immobili prima della determinazione formale dell'indennità nei modi stabiliti dall'art. 20, comma 3, e dall'art. 22, comma 1, e dell'art. 22- bis qualora il valore dichiarato risulti contrastante con la normativa vigente ed inferiore all'indennità di espropriazione come determinata in base ai commi precedenti (2). (L)
8. Se per il bene negli ultimi cinque anni è stata pagata dall'espropriato o dal suo dante causa un'imposta in misura maggiore dell'imposta da pagare sull'indennità, la differenza è corrisposta dall'espropriante all'espropriato. (L)
9. Qualora l'area edificabile sia utilizzata a scopi agricoli, spetta al proprietario coltivatore diretto anche una indennità pari al valore agricolo medio corrispondente al tipo di coltura effettivamente praticato. La stessa indennità spetta al fittavolo, al mezzadro o al compartecipante che, per effetto della procedura, sia costretto ad abbandonare in tutto o in parte il fondo direttamente coltivato, da almeno un anno, col lavoro proprio e di quello dei familiari (2). (L)
1. L’indennità di espropriazione di un’area edificabile è determinata nella misura pari al valore venale del bene. Quando l’espropriazione è finalizzata ad attuare interventi di riforma economico-sociale, l’indennità è ridotta del venticinque per cento (L) (1).
2. Nei casi in cui è stato concluso l’accordo di cessione, o quando esso non è stato concluso per fatto non imputabile all’espropriato ovvero perché a questi è stata offerta un’indennità provvisoria che, attualizzata, risulta inferiore agli otto decimi di quella determinata in via definitiva, l’indennità è aumentata del dieci per cento (L). (1)
3. Ai soli fini dell'applicabilità delle disposizioni della presente sezione, si considerano le possibilità legali ed effettive di edificazione, esistenti al momento dell'emanazione del decreto di esproprio o dell'accordo di cessione. In ogni caso si esclude il rilievo di costruzioni realizzate abusivamente. (L)
4. Salva la disposizione dell'articolo 32, comma 1, non sussistono le possibilità legali di edificazione quando l'area è sottoposta ad un vincolo di inedificabilità assoluta in base alla normativa statale o regionale o alle previsioni di qualsiasi atto di programmazione o di pianificazione del territorio, ivi compresi il piano paesistico, il piano del parco, il piano di bacino, il piano regolatore generale, il programma di fabbricazione, il piano attuativo di iniziativa pubblica o privata anche per una parte limitata del territorio comunale per finalità di edilizia residenziale o di investimenti produttivi, ovvero in base ad un qualsiasi altro piano o provvedimento che abbia precluso il rilascio di atti, comunque denominati, abilitativi della realizzazione di edifici o manufatti di natura privata. (L)
5. I criteri e i requisiti per valutare l'edificabilità di fatto dell'area sono definiti con regolamento da emanare con decreto del Ministro delle infrastrutture e trasporti (2). (L)
6. Fino alla data di entrata in vigore del regolamento di cui al comma 5, si verifica se sussistano le possibilità effettive di edificazione, valutando le caratteristiche oggettive dell'area. (L)
7. L'indennità è ridotta ad un importo pari al valore indicato nell'ultima dichiarazione o denuncia presentata dall'espropriato ai fini dell'imposta comunale sugli immobili prima della determinazione formale dell'indennità nei modi stabiliti dall'art. 20, comma 3, e dall'art. 22, comma 1, e dell'art. 22- bis qualora il valore dichiarato risulti contrastante con la normativa vigente ed inferiore all'indennità di espropriazione come determinata in base ai commi precedenti (2). (L)
8. Se per il bene negli ultimi cinque anni è stata pagata dall'espropriato o dal suo dante causa un'imposta in misura maggiore dell'imposta da pagare sull'indennità, la differenza è corrisposta dall'espropriante all'espropriato. (L)
9. Qualora l'area edificabile sia utilizzata a scopi agricoli, spetta al proprietario coltivatore diretto anche una indennità pari al valore agricolo medio corrispondente al tipo di coltura effettivamente praticato. La stessa indennità spetta al fittavolo, al mezzadro o al compartecipante che, per effetto della procedura, sia costretto ad abbandonare in tutto o in parte il fondo direttamente coltivato, da almeno un anno, col lavoro proprio e di quello dei familiari (2). (L)
(1) Comma sostituito dall'articolo 2, comma 89, lettera a), della legge 24 dicembre 2007, n. 244. A norma dell'articolo 2, comma 90, della legge 24 dicembre 2007, n. 244 le disposizioni di cui al presente comma si applicano a tutti i procedimenti espropriativi in corso, salvo che la determinazione dell’indennità di espropriazione sia stata condivisa, ovvero accettata, o sia comunque divenuta irrevocabile. La Corte costituzionale, con sentenza 24 ottobre 2007, n. 348, aveva dichiarato l'illegittimità costituzionale del presente comma nel testo precedente la dichiarazione.
(2) Comma modificato dall'articolo 1 del D.Lgs. del 27 dicembre 2002, n. 302.
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