Consiglio di Stato, IV, 31 marzo 2009, n. 1917
Il Caso
Un ufficiale dei carabinieri passò alle dipendenze del SISDE e là prestò servizio per dieci anni. In seguito fu trasferito ad altra amministrazione. Egli impugnò tardivamente gli atti relativi. T.a.r. e Consiglio di Stato dichiararono irricevibile il ricorso. L’ufficiale si rivolse allora al Tribunale del Lavoro per chiedere il risarcimento dei danni. Il giudice ordinario, tuttavia, dichiarò il difetto di giurisdizione in quanto i fatti erano antecedenti al 30 giugno 1998 (limite temporale di passaggio della giurisdizione al giudice ordinario ex D.Lgs. 80/1998). Il pubblico dipendente rivolse allora la richiesta di risarcimento al T.a.r. che, però, dichiarò inammissibile il ricorso sul presupposto dell’inoppugnabilità del provvedimento presupposto e della non proponibilità in via autonoma della domanda risarcitoria. La decisione del giudice amministrativo è stata appellata al Consiglio di Stato.
Massime estratte dalla decisione
1. L’istituto della pregiudizialità amministrativa comporta l’infondatezza della domanda risarcitoria quando non sia stato impugnato tempestivamente il provvedimento da cui origina il danno. Il Collegio non ritiene infatti, di doversi discostare dal principio della sussistenza della c.d. pregiudiziale amministrativa, affermato dall’Adunanza Plenaria del Consiglio di Stato (Cons. Stato, Ad. plen. n. 12/2007) e dai propri recenti precedenti specifici (Cons. Stato, VI, 3 febbraio 2009. n. 587; 19 giugno 2008 n. 3059) con i quali questo Consiglio in relazione alle contrarie pronunce della Cassazione (Cass., sez. un., 13 giugno 2006 n. 13659 e n. 13660), ha già rilevato che l’applicazione del principio della pregiudiziale non comporta una preclusione di ordine processuale all’esame nel merito della domanda risarcitoria, ma determina un esito negativo nel merito dell’azione di risarcimento. Ne consegue che la domanda di risarcimento del danno derivante da provvedimento non impugnato (o tardivamente impugnato, come nel caso di specie) è ammissibile, ma è infondata nel merito in quanto la mancata impugnazione dell’atto fonte del danno consente a tale atto di operare in modo precettivo dettando la regola del caso concreto, autorizzando la produzione dei relativi effetti ed imponendone l’osservanza ai consociati ed impedisce così che il danno possa essere considerato ingiusto o illecita la condotta tenuta dall’Amministrazione in esecuzione dell’atto inoppugnato.
2. Il principio della pregiudiziale non si fonda, quindi, sull’impossibilità per il giudice amministrativo di esercitare il potere di disapplicazione, ma sull’impossibilità per qualunque giudice di accertare in via incidentale e senza efficacia di giudicato l’illegittimità dell’atto, quale elemento costitutivo della fattispecie della responsabilità aquiliana ex art. 2043 cod. civ.; in sostanza, ove l’accertamento in via principale sia precluso nel giudizio risarcitorio in quanto l’interessato non sperimenta, o non può sperimentare (a seguito di giudicato, decadenza, ecc.), i rimedi specifici previsti dalla legge per contestare la conformità a legge della situazione medesima, la domanda risarcitoria deve essere respinta nel merito perché il fatto produttivo del danno non è suscettibile di essere qualificato illecito (cfr., Cass. civ., II, 27 marzo 2003 n. 4538). La pregiudiziale amministrativa è, quindi, strettamente connessa al principio della certezza della situazioni giuridiche di diritto pubblico, al cui presidio è posto il breve termine decadenziale di impugnazione dei provvedimenti amministrativi.
Precedenti giurisprudenziali
La sentenza pubblicata è significativa del contrasto tra la giurisprudenza del Consiglio di Stato e quella della Corte di Cassazione che, come noto, ammette il risarcimento del danno anche in caso di omessa, tempestiva, impugnazione del provvedimento amministrativo fonte del danno.
Corte di Cassazione, SS.UU., 23-12-2008, n. 30254, in relazione a ricorsi proposti avverso la decisione dell’Ad. Plen. n. 12 del 2007, ribadisce l’orientamento secondo cui è ricorribile in Cassazione la sentenza del G.A. che nega la tutela risarcitoria in ragione della mancata tempestiva impugnazione dell’atto amministrativo illegittimo.
Corte di Cassazione, SS.UU., ordinanza 13-6-2006, n. 13659, secondo cui il g.a. non può rifiutare di esaminare una domanda autonoma di risarcimento del danno "per la ragione che nel termine per ciò stabilito non sono stati chiesti l'annullamento dell'atto e la conseguente rimozione dei suoi effetti" e che una tale pronuncia è ricorribile per cassazione Corte di Cassazione, SS.UU., ordinanza 13-6-2006, n. 13660, secondo cui è proponibile innanzi al g.a. la domanda di risarcimento per illegittimo diniego di rilascio di una autorizzazione anche se non sia stato tempestivamente impugnato il provvedimento di diniego.
Consiglio di Stato, A.P., 22 ottobre 2007 n. 12, Consiglio di Stato, VI, 3-2-2009, n. 587, Consiglio di Stato, VI, sentenza 18-3-2008, n. 1137, che affermano la sussistenza della c.d. pregiudiziale amministrativa.
Il Caso
Un ufficiale dei carabinieri passò alle dipendenze del SISDE e là prestò servizio per dieci anni. In seguito fu trasferito ad altra amministrazione. Egli impugnò tardivamente gli atti relativi. T.a.r. e Consiglio di Stato dichiararono irricevibile il ricorso. L’ufficiale si rivolse allora al Tribunale del Lavoro per chiedere il risarcimento dei danni. Il giudice ordinario, tuttavia, dichiarò il difetto di giurisdizione in quanto i fatti erano antecedenti al 30 giugno 1998 (limite temporale di passaggio della giurisdizione al giudice ordinario ex D.Lgs. 80/1998). Il pubblico dipendente rivolse allora la richiesta di risarcimento al T.a.r. che, però, dichiarò inammissibile il ricorso sul presupposto dell’inoppugnabilità del provvedimento presupposto e della non proponibilità in via autonoma della domanda risarcitoria. La decisione del giudice amministrativo è stata appellata al Consiglio di Stato.
Massime estratte dalla decisione
1. L’istituto della pregiudizialità amministrativa comporta l’infondatezza della domanda risarcitoria quando non sia stato impugnato tempestivamente il provvedimento da cui origina il danno. Il Collegio non ritiene infatti, di doversi discostare dal principio della sussistenza della c.d. pregiudiziale amministrativa, affermato dall’Adunanza Plenaria del Consiglio di Stato (Cons. Stato, Ad. plen. n. 12/2007) e dai propri recenti precedenti specifici (Cons. Stato, VI, 3 febbraio 2009. n. 587; 19 giugno 2008 n. 3059) con i quali questo Consiglio in relazione alle contrarie pronunce della Cassazione (Cass., sez. un., 13 giugno 2006 n. 13659 e n. 13660), ha già rilevato che l’applicazione del principio della pregiudiziale non comporta una preclusione di ordine processuale all’esame nel merito della domanda risarcitoria, ma determina un esito negativo nel merito dell’azione di risarcimento. Ne consegue che la domanda di risarcimento del danno derivante da provvedimento non impugnato (o tardivamente impugnato, come nel caso di specie) è ammissibile, ma è infondata nel merito in quanto la mancata impugnazione dell’atto fonte del danno consente a tale atto di operare in modo precettivo dettando la regola del caso concreto, autorizzando la produzione dei relativi effetti ed imponendone l’osservanza ai consociati ed impedisce così che il danno possa essere considerato ingiusto o illecita la condotta tenuta dall’Amministrazione in esecuzione dell’atto inoppugnato.
2. Il principio della pregiudiziale non si fonda, quindi, sull’impossibilità per il giudice amministrativo di esercitare il potere di disapplicazione, ma sull’impossibilità per qualunque giudice di accertare in via incidentale e senza efficacia di giudicato l’illegittimità dell’atto, quale elemento costitutivo della fattispecie della responsabilità aquiliana ex art. 2043 cod. civ.; in sostanza, ove l’accertamento in via principale sia precluso nel giudizio risarcitorio in quanto l’interessato non sperimenta, o non può sperimentare (a seguito di giudicato, decadenza, ecc.), i rimedi specifici previsti dalla legge per contestare la conformità a legge della situazione medesima, la domanda risarcitoria deve essere respinta nel merito perché il fatto produttivo del danno non è suscettibile di essere qualificato illecito (cfr., Cass. civ., II, 27 marzo 2003 n. 4538). La pregiudiziale amministrativa è, quindi, strettamente connessa al principio della certezza della situazioni giuridiche di diritto pubblico, al cui presidio è posto il breve termine decadenziale di impugnazione dei provvedimenti amministrativi.
Precedenti giurisprudenziali
La sentenza pubblicata è significativa del contrasto tra la giurisprudenza del Consiglio di Stato e quella della Corte di Cassazione che, come noto, ammette il risarcimento del danno anche in caso di omessa, tempestiva, impugnazione del provvedimento amministrativo fonte del danno.
Corte di Cassazione, SS.UU., 23-12-2008, n. 30254, in relazione a ricorsi proposti avverso la decisione dell’Ad. Plen. n. 12 del 2007, ribadisce l’orientamento secondo cui è ricorribile in Cassazione la sentenza del G.A. che nega la tutela risarcitoria in ragione della mancata tempestiva impugnazione dell’atto amministrativo illegittimo.
Corte di Cassazione, SS.UU., ordinanza 13-6-2006, n. 13659, secondo cui il g.a. non può rifiutare di esaminare una domanda autonoma di risarcimento del danno "per la ragione che nel termine per ciò stabilito non sono stati chiesti l'annullamento dell'atto e la conseguente rimozione dei suoi effetti" e che una tale pronuncia è ricorribile per cassazione Corte di Cassazione, SS.UU., ordinanza 13-6-2006, n. 13660, secondo cui è proponibile innanzi al g.a. la domanda di risarcimento per illegittimo diniego di rilascio di una autorizzazione anche se non sia stato tempestivamente impugnato il provvedimento di diniego.
Consiglio di Stato, A.P., 22 ottobre 2007 n. 12, Consiglio di Stato, VI, 3-2-2009, n. 587, Consiglio di Stato, VI, sentenza 18-3-2008, n. 1137, che affermano la sussistenza della c.d. pregiudiziale amministrativa.
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