Tar Lazio, Roma, Sez. II Ter, 14 gennaio 2009 n. 162

Il caso
Un privato, proprietario del terreno sito nel Comune di Canepina, in seguito all’approvazione da parte della Giunta provinciale di Viterbo del progetto definitivo dei lavori di realizzazione di varianti stradali (che vale come dichiarazione implicita di pubblica utilità, indifferibilità ed urgenza dell’opera), è stato destinatario di un decreto di occupazione d’urgenza del predetto immobile, disposto sempre dall’amministrazione provinciale.
In tale delibera, e non in quella di dichiarazione (implicita) di pubblica utilità dell’opera, vennero indicati i termini di conclusione della procedura espropriativa.
Successivamente l’amministrazione si immise nel possesso del terreno ma solo dopo oltre sette anni dall’immissione nel possesso (12 novembre 1996) emise il decreto di espropriazione (15 dicembre 2003).
Tale ultimo provvedimento è stato impugnato avanti al Tar del Lazio.

Massime tratte dalla decisione
1. L'omessa indicazione, nella dichiarazione di pubblica utilità, dei termini previsti dall’art. 13 della legge n. 2359/1865 (di inizio e fine dei lavori e delle espropriazioni) non determina la nullità ma soltanto l'annullabilità della dichiarazione stessa, il che ne impone l’impugnazione nei termini decadenziali di cui all’art. 21 della legge n. 1034/1971. Se pertanto tale dichiarazione non è stato impugnata nei termini di rito, sebbene sia in astratto invalida in ragione della mancata indicazione dei termini di cui all’art. 13 della legge 2359/1865, è comunque efficace e sorregge, in ragione della sua inoppugnabilità, la successiva azione amministrativa.
2. L'art. 21 septies della legge 7 agosto 1990 n. 241, aggiunto dall'art. 14 legge 11 febbraio 2005 n. 15, nell'introdurre la categoria normativa della nullità del provvedimento amministrativo, ha ricondotto a tale radicale patologia solo il difetto assoluto di attribuzione, che evoca la c.d. "carenza in astratto del potere", e cioè la mancanza in astratto della norma giuridica attributiva del potere esercitato con il provvedimento amministrativo, con ciò facendo implicitamente rientrare nell'area dell'annullabilità per violazione di legge la categoria della c.d. nullità per "carenza di potere in concreto", che le Sezioni unite della Corte di Cassazione avevano coniato proprio con riferimento ai procedimenti espropriativi nei quali l’Amministrazione avesse omesso di fissare i termini di cui all'art. 13 l. n. 2359 del 1865.
3. Rientra nella giurisdizione del giudice amministrativo in materia di c.d. occupazione acquisitiva o appropriativa una controversia in cui la dichiarazione di p.u. non rechi l’indicazione dei termini di conclusione della procedura espropriativa in violazione dell’art. 13 della legge n. 2359/1865, atteso che in tale ipotesi la posizione giuridica dedotta in giudizio deriva dall’illegittimo esercizio del potere da parte della p.a. e non può quindi dirsi che l’atto sia affetto da nullità e che la successiva azione dell’amministrazione sia stata condotta in carenza di potere (in astratto).
4. La distinzione tra occupazione appropriativa ed usurpativa (intendendosi per quest'ultima quella realizzata in assenza di una valida dichiarazione di pubblica utilità) ha perso di significato sia con riferimento alla giurisdizione (nel senso che residuano al giudice ordinario le sole ipotesi in cui ab origine manchi del tutto una dichiarazione di pubblica utilità dell’opera) che alla decorrenza del termine di prescrizione, trattandosi nei due casi di un illecito permanente; l’unico elemento di differenziazione ancora esistente riguarda invece l’individuazione del dies a quo di commissione dell’illecito posto che, nel caso di occupazione usurpativa, esso va fatto decorrere dal momento dell’immissione in possesso da parte dell’amministrazione mentre, in caso di occupazione appropriativa, dalla scadenza del termine di occupazione legittima del terreno (ciò rileva al fine di individuare il momento in cui valutare il valore venale ai fini della quantificazione del risarcimento del danno).
5. E’ illegittimo il decreto di espropriazione definitiva adottato una volta che siano scaduti i termini perentori fissati negli atti della procedura espropriativa, con ciò violando l’art. 13 della legge n. 2359/1865.

Norme rilevanti
Legge 7 agosto 1990, n. 241 (in Gazz. Uff., 18 agosto, n. 192). - Nuove norme in materia di procedimento amministrativo e di diritto di accesso ai documenti amministrativi, come modificata dalla legge 11 febbraio 2005 n. 15
Art. 21-septies
Nullità del provvedimento
1. È nullo il provvedimento amministrativo che manca degli elementi essenziali, che è viziato da difetto assoluto di attribuzione, che è stato adottato in violazione o elusione del giudicato, nonché negli altri casi espressamente previsti dalla legge.
2. Le questioni inerenti alla nullità dei provvedimenti amministrativi in violazione o elusione del giudicato sono attribuite alla giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo.

Legge 25 giugno 1865, n. 2359 (in Gazz. Uff., 8 luglio 1865, n. 158). - Espropriazioni per causa di utilità pubblica.Legge abrogata dall'articolo 58 del D.P.R. 8 giugno 2001, n. 327, a decorrere dal 30 giugno 2003. Successivamente l'abrogazione è stata ribadita dall'articolo 24 del D.L. 25 giugno 2008, n. 112, con la decorrenza prevista dal comma 1 del medesimo articolo 24.

Art. 13.
Nell'atto che si dichiara un'opera di pubblica utilità saranno stabiliti i termini, entro i quali dovranno cominciarsi e compiersi le espropriazioni ed i lavori.
L'Autorità che stabilì i suddetti termini li può prorogare per casi di forza maggiore o per altre cagioni indipendenti dalla volontà dei concessionari, ma sempre con determinata prefissione di tempo.
Trascorsi i termini, la dichiarazione di pubblica utilità diventa inefficace e non potrà procedersi alle espropriazioni se non in forza di una nuova dichiarazione ottenuta nelle forme prescritte dalla presente legge.

Altre decisioni rilevanti
Sul fatto che l’omessa indicazione nella dichiarazione di pubblica utilità dei termini della procedura espropriativa ne determini l’annullabilità e non la nullità vedi Cons. Stato, Ad. Plenaria, 26 marzo 2003 n. 4 e di recente Tar Lazio, Roma, Sez. II, e luglio 2008 n. 6377.

Sull’esatta estensione della giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo in materia di procedimenti espropriativi Cfr. Cass. Sez. Unite, ordinanza 6 febbraio 2008, n. 2765; in senso opposto si era tuttavia orientata la giurisprudenza delle Sezioni Unite anteriore a tale pronuncia, ritenendo sussistente la giurisdizione dell'A.G.O. nel caso di decreto di esproprio non preceduto dalla fissazione dei termini nell’atto di dichiarazione di pubblica utilità ex art. 13 L. n. 2359/1865.

Sul fatto che sia l’occupazione usurpativa che quella appropriativa (o acquisitiva) costituiscano due casi di illecito permanente cfr. Cons. St., sez. IV, 27 giugno 2007 n. 3752, 16 novembre 2007, n. 5830 e 30 novembre 2007, n. 6124.